国库背后的争夺战

　　杜涛 李孜

　　国库归谁管？财政部和央行[微博]20多年的角力终出结果——依旧平分秋色。

　　上月底表决通过的预算法修正案，维持了现行预算法关于“央行经理国库”的表述，同时也保留了“国库的支配权属于各级财政部门”这一句。

　　这个结果并不出乎意料。表决一周前，全国人大相关人士曾在预算法修正案审议吹风会上表示，中国人民银行[微博]是经理国库还是代理国库，这个问题认识还不一致，国库管理体制还在进一步改革过程中，所以对现行预算法的规定就暂不改了。

　　不改，在很多人看来，是央行赢了，因为经理、代理一字之差意味着权力赋予的悬殊。“经理”代表着央行可以对国库资金的收缴、拨付、执行拥有监督权，而财政部认为，监督权完全可以在财政部内部执行完毕，央行仅履行出纳职责即可，即“代理”。“在新的预算法颁布后，看起来是央行赢了，实则不然，财政部在这次预算法修改中关于国库的权利应该做出了巨大的让步，不然预算法依然很难通过。”一位不愿具名的财税系统资深官员表示。

　　1994年出台的现行预算法，历经四次审议，其中至少两次都卡在国库管理权之争上。“部门职能的重复设置、低效率运作和权利掣肘，在国库主导权的争夺中显示得淋漓尽致。”上述官员称，从这点来看，距离建立现代财政制度尚远。

　　缘起

　　国库管理权的分歧，自1979年中国人民银行[微博]与财政部分开办公后，开始显现并愈演愈烈。

　　据财政部财政科学研究所副所长王朝才介绍，改革开放之前，中国人民银行[微博]归财政部管辖，属于财政部的一个司，当时的财政部没有国库司这样专门管理国库的司局。

　　“国库的业务都在中国人民银行那边办理，时代特点也决定了人行代理国库的业务，但前提是，人行隶属于财政部。”上述不愿具名的财税官员表示，后来中国人民银行从财政部分开办公后，很多问题产生了。

　　国库的管理权也随着央行的独立，部分地发生着转移。

　　1983年9月，国务院决定中国人民银行专门行使国家中央银行的职能，此前颁布的《中央金库条例》一直明确人民银行“代理”国库，央行独立后，1985年国务院颁布《国家金库条例》，将人民银行由“代理”国库改为“经理”国库，央行的职能被加强。

　　此后，虽然国务院又颁布了《国家预算管理条例》，要求各级国库库款的支配权属于同级财政部门，但并未提及央行与国库的关系。直到1994年现行预算法才明文提出中央国库由中国人民银行“经理”，但相应也规定，各级财政部门享有对国库存款的支配权。为此，财政部于2000年成立国库司，其中一条职责就是组织拟订国库管理制度。

　　但一个机构由两个部门管辖，争议自然不可避免。

　　“财政部的国库司和央行的国库局每年都为‘经理还是代理国库’扯皮，财政部国库司专门有一个处室，就是与央行打交道的。”财政部人士称。

　　中央财经大学财经研究院院长王雍君是最早开始关注国库问题的专家之一。他告诉经济观察报，财政部2000年开始国库体制改革，重点就是借鉴发达国家的国库模式，实行集中化管理，也就是政府的全部财政资金集中在央行的国库单一账户上，但由财政系统实施监督和检查。

　　这个意见也反映在后来《预算法》修正案的二审稿中，二审稿增加了各级政府财政部门负责监督检查本级国库办理的预算收入收纳、划分、留解、退付及预算支出的拨付业务的规定，并把现行《预算法》中“央行经理国库”的条款删去了。

　　但二审稿征求意见稿在2012年7月甫一面世，即引来满城风雨。当时央行高层以及央行国库局的负责人多次以发表意见和撰文的方式，论述央行经理和监督国库的重要性。由于争议太大，虽然三审稿仍维持了上述修改，但到四审时，原来的条款已被恢复，仍保留央行经理国库和财政部门享受国库存款支配权的双头管理格局。

　　问题

　　在地方财政人士看来，预算法修正案对国库管理权的这次“回归”，着实难以理解。

　　一位曾经担任过多年省级财政厅国库处处长的人士说，他担任国库处长的时候，每一笔超过500万的支出，地方人行国库处都会打电话过来问询，在什么时间什么项目做了哪项支出。而每年的12月31日，他还要和国地税部门、海关、地方人行的国库部门，对每一笔收入包括税收和非税收入在内，一一对账。

　　他认为这是低效率的运作，“一个国家有两套管理国库的部门，而且还是属于两个部委，干着同一件事情，从国库角度来看，中国人民银行并不是一个组织收入和负责支出的部门，更多的是一个统计职能”。

　　在他看来，财政部门有各级人大、审计部门以及纪委监督，管理国库有计划，使用的拨付程序也已经完善，财政系统内部对国库存款的监督也不是难事，这样看，央行的职能很难体现。

　　地方财政系统对国库管理职能重叠的看法，王朝才和对外经济贸易大学财政税务学系主任杨志勇也表示认同。杨志勇说，央行经理国库不可能预计财政要花多少钱，国库的主动权一定得在财政部门。王朝才则表示，财政部门代表政府支配资金，若是由央行经理国库，在资金问题由央行支配，是绝对要出问题的。

　　不过，支持央行经理国库的一些人士认为，国库是财政收支的平台，是国家的金库，应当和财政部门保持相对独立性，以便实现政府内部的相互监督、审核和制约。另外，明确央行的国库管理职能，可以更严格限制各部门和地方财政专户的设立，直至最终取消财政专户。

　　而且，随着国库存款居高不下，财政部正在加大对国库存款进行现金管理的力度，即将国库存款从央行移至商业银行以获取更高利率，这在央行看来是对货币政策的冲击。中央财经大学银行业研究中心主任郭田勇[微博]认为，未来若是为了提高国库资金效率，将国库资金在保留基本支出后投放商业银行系统，肯定对货币政策有影响，造成货币供应量的起伏。

　　即将于2015年1月实施的预算法修正案，对这些问题没有答案。虽然修正案保留了央行经理国库的条款，但博弈仍可能继续下去。

　　“财政部和中国人民银行已经进行了很多次的博弈，焦点在于财政资金是否放在国库里，是否由央行担任出纳和行使对于国库资金的监管职能。”王雍君说，但是现在央行经理国库的职能在一定程度上是被架空的。