吴敬琏：社保基金缺口不小 政府须赶快把它还了
吴敬琏
吴敬琏，国务院发展研究中心研究员，中国经济50人论坛学术委员会荣誉成员。1984年以来，担任国务院发展研究中心常务干事、国务院经济体制改革方案办公室副主任、第九届和第十届全国政协常委兼经济委员会副主任、国务院信息化专家咨询委员会副主任。五次获得孙冶方奖；2003年被国际管理学会授予“杰出成就奖”；2005年荣获首届“中国经济学奖杰出贡献奖”。
他与经济学界的几位同仁一起创建了我国的比较制度分析学科。运用这一学科的研究成果，他对发展我国社会主义市场经济的基础理论作出了重要贡献。
中国经济50人论坛学术委员会荣誉成员吴敬琏：
在不发生危机条件下着力推进改革
□记者 方烨 北京报道
中国经济50人论坛、新浪财经和清华经管学院联合举办的新浪·长安讲坛第257期日前召开。论坛学术委员会荣誉成员、国务院发展研究中心研究员吴敬琏发表了题为“新历史起点，新改革征程”的主题演讲。吴敬琏表示，按照十八届三中全会通过的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》，2014年中国迎来了全面深化改革的元年。全面深化改革的核心问题是处理好政府和市场的关系，任务是要建立起统一开放、竞争有序的市场体系。但是新的改革征程还面临很多艰难险阻，尤其是面临着资源短缺、环境恶化、需求乏力、产能过剩等实际困难。在当前条件下，最正确的方针是在保持经济不至于发生系统性危机的条件下着力推进改革。
2014年是全面深化改革元年
吴敬琏说，现在一个总的口号是“在新的历史起点上全面深化改革”。要说这个问题需要首先回顾一下中国是在一个什么样的历史平台上开展新一轮改革的。
1984年是中国改革的一个历史起点。当时，中央的十二届三中全会通过了《中共中央关于经济体制改革的决定》，开始了全面的改革。到了1992年的十四大，决定要建立社会主义市场经济，于是又开始了新的一轮改革。随后，初步建立了社会主义市场经济体制，这就构筑了更高的历史平台，迎来了中国经济的崛起，中国经济开始以更高的速度增长。但是，20世纪末期建立起来的社会主义市场经济，仍然保留着许多旧体制的遗产。吴敬琏说，所谓旧体制，我们通常把它叫做计划经济，实际上并不是我们所理解的经过计算做出资源配置的经济模式，它的特点是保留原来理论上的计划经济的行政干预手段，准确地说不能叫做计划经济，通常叫做统治经济。所以当时建立的社会主义市场经济初步框架实际上是一个半市场经济。半市场半统治的经济是一种过渡性的经济，它的特点是既有过去的经济制度因素，又有未来的经济制度因素。于是它就存在两种可能的前途：一种前途是旧体制的遗产逐渐被消除，政府从它不应该起作用的主要是微观经济领域退出，去做它应该做的事情，就是提供公共品。那么经济体制就会逐渐完善起来，就越来越接近于以法治为基础的现代市场经济制度。另外还有一种可能性，就是新的因素没有能够得到成长发扬，旧的体制遗产变得越来越强势，就会出现国家资本主义，或者叫做政府所主导的经济体制，这是一条很危险的道路。
主流观点认识到了这一点，提出还要继续进行改革。所以在2003年中共中央十六届三中全会通过了《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》。这个决定说中国的经济发展仍然存在许多体制性的障碍，所以要进一步推进改革。可是这个问题始终没有解决。
大多数人认为，主要原因是因为在21世纪初期，人们陶醉于20世纪改革所取得的成就，觉得没有必要进一步进行改革。因为要改革就要舍弃一些旧的东西，就会影响到一部分人的利益。于是出现了改革的停顿，甚至在有些领域还出现了倒退，原来有市场去作用的地方被政府的作用所代替。
所以原来体制中存在的两个问题变得越来越严重。一个是增长模式问题。中国经济增长依靠的是粗放的投资驱动为主的模式，1995年制定第九个五年计划时就提出要转型，转变到靠效率提高技术进步来推动的经济增长。但是因为存在体制性障碍，始终转不过来。于是，粗放的经济增长模式所造成的各种问题越来越严重，从微观经济角度说，是资源越来越匮乏，环境越来越受到破坏；从宏观经济角度说，出现了货币超发，流动性过剩，资产负债率越来越高等现象，从而蕴藏着出现系统性危机的危险。另外一个问题是腐败。它从上个世纪80年代的后期开始出现，到了21世纪，因为政府掌握的资源越来越多，腐败越来越猖獗。
十八大研究了这些情况，做出“要以更大的政治勇气和智慧全面深化改革”的决定。也就是说在当前这样一个历史平台上，要全面深化改革，从一个半市场半统治的经济向以法治为基础的现代市场经济转型，这就是中国现在面临的任务。十八届三中全会根据十八次代表大会的方针，对于“怎么进行全面的改革”做出了战略部署，通过《决定》，要求通过163方面的336项改革，在2020年以前建立起所要求的体制。于是，在今年，中国就迎来了全面深化改革的元年。
建立新的市场体系面临三大障碍
吴敬琏说，根据十八届三中全会的《决定》，全面深化改革的重点是经济体制改革。经济体制改革的核心问题是处理好政府和市场的关系。习近平总书记在对《决定》的草案做说明的时候讲“进一步处理好政府和市场的关系，实际上就是要处理好在资源配置中市场起决定性作用还是政府起决定性作用的问题”。所以经济改革要达到的目标就是使市场在资源配置中起决定作用。
他认为，让市场在资源配置中起决定性作用是一种目标。要做到则需要建立一定的体制、制度。三中全会《决定》讲“建设统一开放、竞争有序的市场体系，是使市场在资源配置中起决定性作用的基础”。就是说，一定要有这样的制度基础，它才可能在资源配置中起决定性作用。
一是要建立一个统一的市场体系。因为政府在资源配置中还起着主导作用，而政府它不外是用两个系统来构建组织框架。一个系统是按条条，也就是按行业的，另外一个系统是按块块的，也就是按地区的。存在条条和块块，市场的经济联系也就被切断了。到了21世纪初，中国的很多经济活动都是在市场上运行的，但不是在一个统一的一体化的市场，而是被条条块块所切断的碎片化的市场。所以要建立统一市场，要消除条块分割。
第二，这个市场要是开放的。现在的市场不是对所有市场主体开放，是分等级的。国企、集体企业、民营经济被区别对待。所以要建立一个平等对待所有市场主体，让它们能够平等地获取市场要素的市场体系。
第三是竞争性，这是市场的灵魂。但是过去因为行政权力的干预，和各种各样有行政背景的垄断企业出现，众多细分市场缺乏竞争性。而且因为跟权力的关系不同，不同的主体力量也有所差别。
第四是有序。因为中国的市场受到各种权力的干预，所以是无序的。就是缺乏法治，经常是以红头文件来治国。有序的市场就是说市场体系要建立在规则的基础上，建立在法治的基础上。
第五是市场体系。从上个世纪80年代开始，许多人对市场的理解往往局限在商品市场的范围内。其实中国的商品市场虽然有问题，最落后的还不是商品市场，而是要素市场。比如说资本市场，就存在各种缺陷、碎片化，不对所有主体开放，不能平等竞争。
吴敬琏表示，《决定》中直接作用在经济方面的改革大概有100项出头，另外一些改革虽然超出范围，但是也跟建立要求的市场有关系。如果这些改革能进行顺利，中国在2020年以前就能够形成三中全会所讲的现代市场体系。虽然《决定》是非常好的决议，但是这并不等于说通过以后就会顺利实现了。中国现在在新的起点上走上了新的改革征程，这个征程将面临很多艰难险阻，不是轻而易举就能实现的。
阻碍主要有三个方面。
第一，意识形态。因为中国从苏联学来计划经济并长期实行，就形成了一套反映这种经济社会体制的意识形态。这套意识形态有它的延续性，很容易在新的征程上继续妨碍进一步的改革。更大的问题是，现在有很多利益上的障碍往往是打着意识形态的旗帜来说话。总而言之，有一些人不管真是因为思想意识的原因，还是因为物质利益上的原因打着这个旗号，还有相当的影响力。
其次，改革30多年来绝大多数中国人都得到了利益，但是其中有一种利益是因为体制上的缺陷带来寻租导致的，所以有一部分人是靠权力取得的利益，也就是说存在特殊的既得利益。这种靠权力发财致富的特殊既得利益群体，肯定会变成进一步改革的障碍，因为这个权力他们是不愿意放弃的。特别是21世纪以来，寻租活动的制度基础变得越来越广大，代表这种利益人们的势力也变得非常强大。
第三，一些实际的矛盾和困难。因为中国在带病的体制下运作了很多年，所以在经济和社会发展中积累了一系列的矛盾。
总之，吴敬琏说，要在新的征程上实现全面深化改革的任务就需要攻坚克难。解决这些问题，特别是第三个问题，一方面要有很高的专业素养，同时还要有很巧妙的运作艺术。
随即，吴敬琏着重讲了全面深化改革存在的实际困难。他说，多年的体制缺陷和粗放增长积累了很多实际的矛盾和困难，所以只能在经济继续发展的条件下推进改革，同时还要善于处理这些实际困难。
第一，因为粗放的增长方式大量耗费资源，所以造成了现在资源的严重短缺。中国现在很多重要能源和原材料的对外依存度都非常高。另外这种粗放的增长模式也造成了高污染，使得环境变得越来越恶化。最突出的表现就是人类生存的基本条件受到了破坏。人类要生存有三个最基本的条件，就是土地、空气、水。
第二，中国最近几年一方面货币流通总量过大，另一方面需求乏力，经济增速下降。
第三，产能过剩问题严重，企业经营困难。大量投资造成两方面问题，一方面产能增加很快，另外一方面因为投资率太高、消费率太低，最终需求不足。那么就出现了现在主要产品几乎找不到哪一种产能不过剩的现象。此外，在宏观经济上最突出的问题是国家资产负债率太高。这主要是国有企业负债和地方政府负债，去年的统计显示，国家资产负债表的负债率超过了国内生产总值(G D P)的200%。一般认为200%是警戒线，所以超过200%就存在出现系统性风险的可能性。所谓系统性风险就是因为某些环节上的困难造成整个市场的突然崩溃。
应对上述问题，现在有不相同的意见。一种是说应该救市，刺激经济的增长；另外一种则认为不应该采取类似于2009年那样强刺激政策，一方面是因为2009年刺激造成的后果到现在还有待消化，另外2009年以后也采取过几次全面的刺激政策，强度没有2009年强，但是刺激的效果越来越衰退，因为投资的回报是递减的。
这个争论涉及到另一个问题，就是到底为什么要努力保持G D P的增长速度。吴敬琏介绍说，今年两会前有过一个争论，到底应该把今年预期的增长速度定在7.5%还是7%？后来政府吸收了两边的意见，定在7.5%左右。李克强总理在两会期间说，稳增长的目的是保就业。因为增长速度高低对于大众来说并没有什么直接的影响，有影响的是就业。那么这里就有一个问题了，就业跟增长是什么关系？通常认为它们之间是一种固定的比例关系，但是实际情况并不是这样。因为增长存在结构问题，不同产业对就业的贡献是不一样的。比如说如果投资在重化工业，就业弹性就是很低的。就业弹性高的主要是服务业。
吴敬琏认为，中国经济现在虽然增长速度下降了，但是就业并没有恶化。只要能保就业，增长速度高一点、低一点关系并不大。采取放松银根增加投资的刺激政策弊大于利，好处是能够提高G D P增长，坏处是妨碍经济发展模式转型，并使债务进一步积累。流通中的货币量已经是G D P的200%了，债务率不能够再提高，否则就会对中长期造成更高的危险。现在货币政策总量已经过紧的观点是不对的。当前最正确的方针该是在保持国民经济不至于发生系统性危机的条件下着力推进改革。只有改革才能提高效率，才能够从根本上解决现在碰到的困难。
释放现存风险防止发生系统性危机
吴敬琏认为，要防止发生系统性危机应该做六件事。
第一，要防止风险积累。尽量释放现在存在的风险，就要停止没有回报的无效投资。基础建设投资也是一样，因为经济学的思考方式是以资源是稀缺的作为前提，然后选择将资源放在哪里。所以应该尽量放在有效的能够有回报的部分。
第二，对僵尸企业停止输血。吴敬琏说，现在有一部分企业实际上已经是僵尸企业了，起死回生无望，但政府还是用银行贷款和政府补贴来维持。
第三，动用国有资本偿还政府或有负债。所谓或有负债是说政府是有负债的，但是在资产负债表上看不见。比如说社保基金有缺口，并且这个缺口还不小。像这种现在就要赶快用政府的资本去把它还了，这样就可以降低国家的杠杆率。前年上海就做了这个事，它对职工社保体系的建立和国有企业的改革都有很大的好处。
第四，对资不抵债的企业实施破产重整，以便释放风险，化大震为小震。对于负债率太高的企业也要进行资产重整，这样把小的风险释放出来，不要让它积累起来。把大震变成一些小震，不至于引起整个系统的振荡。
第五，盘活“晒太阳”的开发区等资产存量。征了地但是没有企业进来的开发区很多，需要盘活这些资产的存量。
第六，辅以灵活的宏观经济政策。短期政策也是需要的，但是全面的刺激政策不是好的政策。
这样的方针是不是会有效，是不是对整个发展和改革更有利，从一季度的情况可以得到一些印证。2013年中国经济进入增速下降的通道，但是2013年的就业情况相当好。2013年政府新增就业计划是900万人，实际完成145%。今年一季度G D P增速继续下降，就业情况还比去年稍好，新增的劳动力基本上消化了。之所以会发生这种情况，跟增长的结构变化有关系，最显著的变化就是第三产业起来了。
从2006年开始强调要发展服务业，呼吁了很多年，去年开始有明显的变化，中国历史上第一次第三产业的比重超过了第二产业。因为服务业吸纳就业的能力比制造业要强得多，所以虽然G D P的增速下降了，但是就业的情况不但没有恶化还有改善。为什么呼吁了很多年，到这两年才发生变化？其实在我看来，这就是因为改革。2012年1月，上海开始营业税改增值税，别的城市都纷纷响应。到了7月，国务院决定在全国推广。
另外一个是2012年开始的工商登记简化便利化。这届政府将简政放权看做很重要的一个改革内容，其中一个重点就是降低工商登记的门槛。从去年的统计看，很多地方新登记的工商数目增加了70%以上，尽管有些只是登记了不见得有营业。比如上海增加了70%多，有一部分是为了适应自贸区政策先拿牌照，主要是一些服务业的小企业。
吴敬琏说，上述两项改革只能算是全面深化改革的前奏曲，三中全会以前就开始了。虽然这些只是很小的改革，但是已经起到了很明显的作用，这有助于增加人们对改革能够根本解决问题的信心。三中全会到现在已经有一些时间了，各方需要来总结经验怎么能够把最重要的建立统一开放竞争有序的市场体系相关工作做好，先要有这样的认定，然后才能由政府和大众合力推着改革前进。
问与答
问：国有企业改革是十八届三中全会的一个重点，有消息说要设立若干个国家的公司，这些公司的职能定位究竟是什么样的？
吴敬琏：十八届三中全会《决定》在国企改革方面有一个很重要的意见，就是从原来的管企业变成管资本。要使得我们大多数企业都变成混合所有制，股权是分散的，是由不同的所有者持有的。但是它具体是怎么实施的？现在还没有看到。第三次全面改革领导小组的讨论也没有讨论到。但是在十八届三中全会以前，学术界有好多个研究报告都提出了相同的意见，它们是有具体的操作方法的。十八届三中全会的《决定》吸收了这些意见。
2002年曾因为一些国有企业破产，出现职工的养老金无着落的问题。当时的总理朱镕基就委托学者设立了一个方案，内容大概是这样的，就是要把相当数量的国有资本拨付给全国社会保障基金理事会，社会保障基金理事会作为这一笔资金的所有者，它再招标请中外的资本管理公司来管理。这些资产管理公司作为所有者的委托人，持有一部分国有资本进行运作，包括对持股的各个公司的董事会选派董事参加经营。
现在国资委[微博]的管理办法是和组织部一块任命高层经理人员，最重要的央企一把手是由组织部任命的，副手是由国资委[微博]任命的。然后国资委对这些企业的业绩进行考核，对高层经理人员的任命和薪酬做出决定。而三中全会的精神是管资本，把资本投向政府所需要做的事业和企业，然后作为所有者影响董事会，企业的经营管理是托给董事会去按照公司法处理的，是完全不同的作法。
问：您认为在我们现在进行了30多年的改革后，哪些方面需要下工夫？
吴敬琏：从现在的情况看起来，金融的改革的进程大体是正常的，好像还有一些加快的趋势。主要是三个内容，一个是放宽进入，支持金融创新；第二个是两个主要价格的市场化，一个是利率，一个是汇率；第三个是改变监管的办法。特别是中间一项可能是核心的改革，近期影子银行、网络金融的发展，加上中央银行支持金融创新，所以看起来速度比原来的预想更快。比如说利率市场化，今年3月的时候中央银行行长周小川说两年内能够实现，跟原来的预想比是加快了。
另外一项是财税改革，原来应该说争议比较大，最近深化改革领导小组审议了财税改革的方案，并原则通过了，看来也在加速。
我个人觉得需要加点力的一个是国企改革，比如说刚才我提到的三中全会决议讲的要拨付国有资本去充实社保基金，这个应该是不难做的，而且以前做过两次。一次是1993年，十四届三中全会通过决定以后，财政部就在拟这个名单，准备拨付一些去充实社保基金。但是因为别的部门的问题这个事情搁浅了。第二次是2002年，政府对社会保障、老职工的欠账是一万八千亿，当时国有净资产有三万亿，所以国务院决定拨一万八千亿的国有资产充实社保基金。二十一世纪初期这一次，又被一些政府部门反对，所以又搁浅了。
另外一个争议比较大的是土地产权改革的问题。三中全会《决定》说得比较原则，具体实施上看起来不同的部门有不同的看法。但是这个问题关系重大，不光是关系到农民的利益，我们城市化现在出的问题和土地产权制度是直接有关的。这样的事情我觉得应该加快。
还有一件事情应该着力加快的就是法治建设。对于现代市场制度来说，没有一个法治的支撑它是无法运转的。而我们在法治建设上，虽然从十五次代表大会就提出，但是进展得很慢。特别是司法公正、审判独立，三中全会又强调了这一条，这个方面应该加快，否则许多经济改革都落不到实处。
