周潇枭 张琳

　　一场涉及面甚广的财税领域改革试验正在全国展开。目前，各地正在根据财政部的相关文件，出台地方文件，要求加快推进2013年的权责发生制政府综合财务报告试编工作。

　　这项工作用通俗的话来说，就是编制政府的资产负债表，摸清政府的“家底”。据21世纪经济报道记者了解，2013年，全国31个省和5个计划单列市均开展试编工作。今年是试编工作开展的第四年，各省有望在8月中旬左右完成本省及下辖市县报告的编制，然后汇总到财政部。

　　目前，试验的深度正在推进。据21世纪经济报道记者了解，今年如浙江、江西、安徽等省份，要求辖内各区、县政府启动试编工作；还有一些省市如上海等，有望将乡镇政府纳入试编。

　　按照十八届三中全会通过的决定，推行权责发生制的政府综合财务报告制度，是财税改革的一项重要内容。财政部部长楼继伟曾表示，推行权责发生制的政府综合财务报告制度，即政府的“资产负债表”，并向社会公开政府家底。

　　虽然试编已进行四年，但离改革要求还有一定的距离。据上海市某区财政局的一份公开文件称，试编贯彻信息保密原则，“试编结果仅限财政部门内部掌握。”

　　据21世纪经济报道记者了解，试编的政府财务报表包括政府资产负债表和收入费用表。数据来源于公共财政、政府性基金、财政专户、部门、固定资产投资、公益性国有企业、土地储备资金等决算会计报表。

　　试编的政府综合财务报告，除了上述财务报表，还有报表附注和政府财政经济状况和政府财政财务管理情况的说明。诸如养老金负担这类或有债务，未来是否可持续等，也需要在综合报告中加以说明。由于报告局限在财政系统内部，编制效果尚难评估。

　　改革面临的核心问题之一是政府会计处理方法要进行变革。过去，政府机关会计处理采用“收付实现制”，而试编的政府资产负债表则要采取权责发生制。

　　近日，清华大学经济管理学院会计学教授于增彪，在由天和智库主办的“新常态经济与财税改革方案实施高端论坛”上，接受21世纪经济报道记者专访时表示，推动权责发生制的政府综合财务报告，可从推动政府会计准则的出台着手，搭建一套权责发生制预算管理的框架。

　　改革政府会计制度

　　《21世纪》：政府会计改革，在财税改革中处于什么地位？

　　于增彪：很多财税学者表示，财税是涉及政治学、经济学和社会学的一个综合性学科。但没有会计的深度介入，财税改革不可能成功。

　　比如税收，对什么群体或阶层征税，如何征税，具体政策如何定，这是政治问题，也是经济问题；紧接着，怎么把税征上来，怎么缴入国库、纳入预算，这都是具体的会计操作，依赖于政府会计，包括政府财务会计和政府管理会计。

　　《21世纪》：中国政府会计改革的方向是什么？

　　于增彪：我国有政府会计，但主要依据1997年通过的《财政总预算会计制度》，比较粗糙，并且以收付实现制为基础。未来出台的政府会计准则一定会更精细，会以权责发生制为基础。

　　收付实现制，就是以实际发生的现金收入或支出当作财政收入或支出，由此反映的现金流量很清楚。权责发生制，就是以实际或者已经发生的收入或支出当作财政收入或支出。收入或支出不一定是现金，存在着应收账款和应付账款；应该付的没有付，应该收的没有收，这在现金收付制里体现不出来。

　　比如银行每月20日结算利息，但会计月底结算。20日到月底这10天，也有利息支出，但并没支付给银行。按照权责发生制，这10天的利息，虽然在下个月20日才支付给银行，但需要记入到本月利息支出，因为这个利息成本已经发生。如果是收付实现制，10天的利息就不算本月利息支出，账表都反映不出来。

　　准确反映政府债务

　　《21世纪》：权责发生制改革会带来什么好处？

　　于增彪：收付实现制最大的弊端就是掩盖了政府债务，而权责发生制最大的好处则是准确反映政府债务的种类、时间和规模。在收付实现制下，政府借债、发债计入当年财政收入，只有到归还债务的年度才计入财政支出。在有债务的地方政府，表面上好像是“收支平衡，略有结余”，实际上对于往期积累的债务以及到期应还未还的债务，都无法反映出来。

　　当下大家关注地方政府债务问题，要评估债务风险，需要知道政府的资产负债状况。就像企业，如果资不抵债或者债务到期不能偿还、流动性不够，就要宣告破产了。

　　资产负债表包含三个要素：资产、负债和权益。负债率等于负债比上资产，是评价企业财务风险的主要指标之一，也适用于政府。但现在最大的难题在于，政府资产如何确认和计量，还需要深入细致地研究。

　　《21世纪》：是否还存在一个固定资产的折旧问题？

　　于增彪：是的。按我国现行的政府会计与预算制度，固定资产不提折旧。比如政府建一栋办公楼，属于固定资产，虽然建楼的钱当年投入，但楼房可以使用几十年。

　　按照现金收付制，盖楼的钱一次性投入，计入当年的政府成本；但实际上，这栋楼的建设成本，应该均匀地摊到这几十年的使用时间里。按收付实现制，当年政府成本就仅仅是当年均摊的成本，这样就能准确地反映当年政府实际运营成本。这是权责发生制的有一个好处。

　　难度在于产权不清

　　《21世纪》：很多专家指出，政府会计准则涉及到很多技术问题，有很多障碍，你怎么看？

　　于增彪：技术问题很重要，但更重要的是产权，产权不清是政府会计准则中界定各种会计要素的最大的障碍。在编制政府资产负债表时，只有产权归政府，才可以列入到政府的账目上。但我国的现状是，政府、企业和个人的产权边界不清晰。

　　比如石油企业，油田是自然矿产资源，属于国家，是不是也列入政府的资产负债表？再如，最典型的是土地，即使农民有使用权，按现行制度国家随时可以征地拍卖给房地产公司，并将征地款与拍卖款之间的差额作为财政收入，但是房地产公司建造商品房之后卖给居民，居民只拥有70年的使用权。这种土地算不算政府资产？如果这些不算做政府资产，就很难评定出政府的财务风险。产权重叠或者有残缺是造成资产难以界定的原因。

　　《21世纪》：技术问题呢？

　　于增彪：会计问题，只要产权清晰，剩下的就是评估、计价问题，这些都有现成的方法，跟企业会计准则、国际标准都可以通用，没有什么特殊的地方。

　　尽管有难度，但有必要先出台政府会计准则。国内已经有很多相关研究，而且还可以借鉴国外先进经验。就像1993年出台的企业会计准则，当时很粗糙，但经过二十多年的实践，逐步完善，现在已基本跟国际接轨，具有世界水平了。

　　毫无疑问，贯彻权责发生制的政府会计制度，会遇到很大阻力，相关利益方会极力阻挠。美国当年推行的政府会计准则，也是一个折衷的方案，既不是现金收付制，也不完全是权责发生制。