PPP盛宴

　　李永乐(化名)是西部某县的一名常务副县长，他既负责城建工作，也负责融资。其所在的县正在建设一个新区，对于引入PPP模式进行道路等基础设施建设非常感兴趣。

　　如李永乐所在的县一样，全国不少城市特别是发展比较滞后的中西部地区，对基础设施和公用事业的投资和融资需求较大。而这些地方都面临资金不足的困扰，亟须寻找新的融资运营模式。在中央的力推下，PPP正进入地方政府视野。

　　但正如清华大学教授王守清担忧的，不少像李永乐这样的地方基层政府官员还未真正了解PPP是什么，更不知道怎么去正确运用PPP。

　　“我过去努力推PPP，现在要给想利用PPP化解地方财政风险的人泼点冷水了。”王守清表示，通过PPP引入社会资本建设基础设施，只是改变了政府资金支出的时间，并不改变总量，本质上还是政府长期债务。

　　而财政部财政科学研究所所长贾康表示，运用PPP的机制创新，针对适合项目选择性地适当降低地方政府债务规模，有助于化解地方政府债务风险、减少地方债压力。

　　地方筹谋

　　5月中旬，李永乐所在的城市政府安排下属区县政府的官员集中到北京进行了为期10天的城镇化专题学习，PPP培训课是主要的内容之一。

　　“比如我们新区要建一条市政道路，不收费，没有回报，怎么做PPP呢？组建项目公司，到银行融资的时候用什么东西担保啊？”李永乐在课后向培训讲师提出疑问。

　　河南省财政厅厅长赵庆业也对PPP很感兴趣。他认为PPP模式可破解目前政府融资平台政府融资债务高、公共服务供给低下和民间资本难以进入的困境，呼吁国家能够尽快出台全国性的PPP指导意见或者操作指引，指导各地开展PPP实践。

　　河南省是2014年计划引进民间投资的大省。在3月河南省发改委发布的“河南省2014年向民间资本推介的重大项目表”中，鼓励民间资本参与的重大项目共400个，涉及城市基础设施、社会事业、交通、能源、水利等方面，总投资近4000亿元。

　　河南省洛阳市被财政部确定为亚洲开发银行PPP项目试点城市之一。在上述河南省引进民资的重大项目中，与洛阳有关的项目有18个，均为新建项目，总投资约157亿元。

　　洛阳市PPP项目管理办公室负责人接受《财经国家周刊》记者采访时表示，洛阳引入PPP模式的原因在于，随着洛阳市工业化和城镇化进程的加快，传统的投融资模式已无法满足日益增加的城市基础设施建设的需求。

　　洛阳市财政局局长谷树森在做洛阳市2013年财政预算执行情况和2014年预算(草案)的报告时坦言，2014年财政用于保障和改善民生、促进社会事业发展的支出刚性增长，政府性债务还款压力仍然很大，全市财政工作任务艰巨而繁重。

　　亚行支持的另外一个试点哈尔滨市选定了“既有建筑节能改造项目”作为PPP试点。黑龙江省财政厅透露，黑龙江省将成立省级PPP工作机构，负责制定相关政策、制度。同时明确，未来省财政厅在各类专项资金投放上，重点考虑优先支持PPP项目。对于已建成运营的项目，运用PPP模式盘活存量资产，化解项目现有债务，创造更多现金流用于新项目建设。

　　消债抓手

　　无论是李永乐所在的西部某县，还是黑龙江省，抑或洛阳市，都把利用PPP来解决融资难题、化解债务压力作为了主要目的。

　　洛阳市PPP项目管理办公室负责人表示，目前已初步确定了六个洛阳市城市基础设施公私合作试点项目，概算总投资30亿元。

　　“我们期望通过PPP模式寻找一家私营合作伙伴进行项目建设，由私营合作伙伴负责项目的融资、建设、运营和维护，市政府以绩效为基础在项目合同期限内分期支付。”洛阳市PPP项目管理办公室负责人表示。

　　同时，从财政部力推PPP模式的主要背景，也可以看出地方政府债务和城镇化带来的巨大投资需求，是财政部力推PPP的主要动力之一。

　　“PPP模式抓住了有效解决城镇化融资需求这一关键环节。”3月20日，财政部副部长王保安在PPP培训班上表示，预计中国2020年城镇化率达到60%，由此带来的投资需求约为42万亿元。审计署2013年年底发布的全国政府性债务审计结果则显示，截至2013年6月底，全国各级政府负有偿还责任的债务超20万亿元。

　　“通过PPP模式，政府和企业共同成立一个项目公司，要求有注册资本金，资本金之外的需要贷款融资。过去是政府贷款，债务算在自己头上，现在是由项目公司贷款融资，债务就从政府头上计入到了公司头上。”财政部财科所研究员孙洁向《财经国家周刊》记者解释，“从这个角度看，减轻了政府债务压力。”

　　贾康同时详解，对于已建成的基础设施，政府可考虑选择TOT实施方式(Transfer-Operate-Transfer，转让-经营-转让)来化解债务，即将已建成的基础设施转让给私人部门，政府将转让所得化解原来债务，而私营部门运营较长时间取得合理回报，运营期结束再交还给政府；对于扩建和改造现有基础设施，政府可以通过租赁－建设－经营、购买－建设－经营、外围建设等形式与民营企业合作，化解前期因建设形成的债务和因需要扩建和改造带来新的债务；对于新建的基础设施，政府可以采用建设－转让－经营(BTO)、建设－经营－转让(BOT)、建设－拥有－经营(BOO)等PPP模式，来有效避免政府债务的发生。

　　双面PPP

　　PPP的融资化债功能，确实让李永乐非常心动。但是他也意识到，地方政府实际操作起来比较难。

　　“正规商业银行贷款就是3年、5年，到了还贷的时候要搭桥，还了之后重新贷，再融资3年、5年，最后30年还是还不了。实际上是把风险往后面转移了。”李永乐表示，通过PPP模式政府和社会资本组建项目公司后，也需要向银行融资，但是目前中国商业银行放贷不灵活，并不看项目本身是不是有偿还能力，经营情况是不是正常。如果这个问题不解决，很多PPP项目特别是本身没有直接经营收益的项目(比如市政道路)，难以用好PPP。

　　同时，多数业内专家还表示，PPP虽有消化债务功能，但绝非是消债的灵丹妙药。

　　孙洁坦言，在其给地方政府官员做PPP培训的过程中，确实感觉到为数较多的地方政府官员推动PPP的主要目的，是为了缓解政府债务压力及新增项目的资金缺口。而这正是学术界普遍担忧的。因为PPP虽然减轻了政府债务压力，但实际上是把一次性支出转变成若干年的支出，如果折现过来的话，依然是政府的债务。

　　“现在力推PPP，学术界非常担心，因为地方政府官员有几个能懂PPP的？PPP不是完全的融资模式，指望PPP来解决地方债的问题，这是不可能的。”王守清表示。

　　他向《财经国家周刊》记者解释，不能期望通过PPP解决地方政府债务问题。国际上PPP应用比较成熟的国家里，(准)公共产品采用PPP的比例，无论是项目数量还是投资额，仅占15%？25%。这个比例对解决地方政府债务和将来的资金缺口作用有限，千万不能全国各地一窝蜂上PPP。

　　“PPP既是天使也是魔鬼。本质上来讲，PPP是政府举债的一个新的方式。只不过这个本质经过PPP化妆，打扮得很漂亮。”北京市基础设施投资有限公司融资计划部负责人任宇航说。

　　“不客气地讲，有的地方本来就是饮鸩止渴，原有的举债模式行不通了，融资平台受限，因房地产调控土地财政难以为继，突然来了PPP，肯定要抓住的。”一位不愿具名的业内专家表示，“透支未来的钱干今天的事”蕴含着较大的风险。当前大多数地方政府官员对PPP了解有限，如果不进行合理的项目筛选、方案设计、服务监管，待特许经营期满后，政府收回的可能不仅仅是一堆超越使用寿命的“垃圾”，还有可能债台高筑。对于不少地区采用PPP或者计划采用PPP模式提速轨道交通建设，“港铁的老总都跟我说，他非常忧心，因为一些地方没有那么多的客流量，花那么多资金去修地铁，将来运营是不可持续的，又会变成地方债务”。亚行东亚局公共管理、金融及区域合作处处长钱鹰接受《财经国家周刊》记者采访时透露，原计划给洛阳市和哈尔滨市各提供的1亿美元的长期优惠贷款，因总部其他原因已经取消，目前做的主要是咨询服务工作。