北京地铁PPP样本

　　“主要矛盾解决了，次要矛盾上升为主要矛盾，一些小的条款，可能成为项目成败的关键。”任宇航如此描述PPP项目谈判的艰难。

　　作为北京市基础设施投资有限公司(简称“京投公司”)融资计划部的负责人，任宇航及团队已经为了北京地铁16号线的PPP模式(政企合作伙伴关系)项目谈判，忙了一年多，光是谈判的合同就有厚厚一摞。谈判已经进入最后阶段，特许经营者选定了香港铁路有限公司(简称港铁)。

　　5月16日，在北京京投大厦的办公室里，任宇航与他的同事、项目经理李艳平接受了《财经国家周刊》记者的专访。

　　任宇航表示，京投公司作为北京市政府最大的融资平台，在项目前期的合同中需要考虑得十分周全，比如在什么样的特殊情况下，政府可以保留收回项目的权利。他将其称为“纠偏机制和容错机制”，这样可以最大限度地保证政府在合同中利益不受损。

　　北京地铁16号线并非北京市以PPP模式运营的第一个轨道交通项目。2003年底地铁4号线寻找战略投资者时，京投公司已经引入PPP概念，选定港铁作为合作对象，双方于2006年4月签署了特许经营协议。还有北京地铁14号线，也是和港铁以PPP模式进行合作。

　　通过和港铁合作，北京市政府不仅获取了项目融资，更为重要的是提升了政府的契约精神和管理水平，并通过引入市场竞争提升了公共服务水平。

　　4号线PPP解剖

　　据任宇航介绍，在北京4号线方案中，项目建设分为建设期(4年)和运营期(30年)。其中项目建设期投资分为A、B两部分。A部分土建工程投资需107亿元，由京投公司负责，B部分设备装置的投资需46亿元，由组建的PPP项目公司——北京京港地铁有限公司负责投资；运营期通过票款收入，港铁进行运营维护并收回投资，由北京市交通委负责监管，待30年特许经营期结束后无偿移交给京投公司。

　　李艳平表示，在PPP项目公司的股权结构设置上，京投公司花了很大的心思。京投、港铁、首创的占股比例分别为2%、49%、49%，这既符合当时外资投资占股不能超过50%的政策规定，又没有绝对的控股方，可充分发挥各方优势调动股东积极性；并且方便京投公司在特许经营期结束后对B部分资产有效接管。

　　PPP公司设立5名董事，其中京投公司委派1名，首创委派2名，港铁委派2名，京投公司委派的董事担任董事长。这样一旦港铁和首创发生意见分歧需要投票决定时，京投可以从中协调，且京投的一票至关重要。

　　待4号线项目土建工程竣工验收后，PPP公司取得了A部分的资产使用权，负责地铁4号线的运营管理、全部设施的维护和除洞体外的资产更新，以及站内的商业经营，通过地铁票款收入及站内商业经营收入回收投资。

　　李艳平介绍，京投公司在方案中也设立了风险分担机制，包括完工风险安排、客流风险安排、票价风险安排等。

　　在客流方面，规定如果连续3年的当年实际客流量比预测客流量低85%，则PPP公司可以向政府申请补贴；票价方面，如果实际平均人次票价低于特许经营协议规定的测算票价水平，市政府将就其差额给予PPP公司作为补偿，如果实际平均人次票价收入水平高于测算票价收入水平，则PPP公司需将其差额的70%返还给政府。

　　2010年、2011年，北京市发改委和国家发改委分别对4号线PPP项目进行了评价，认为引入社会投资有效缓解了当时北京市政府的投资压力。

　　港铁中国业务首席执行官易珉介绍，如果4号线采用传统模式投资，北京市政府的财政支出总额大概是600多亿元，采用PPP模式让北京市政府减少财政支出大约100亿元。

　　但任宇航坦言，如今北京市已不再提“4号线采用PPP模式节省了100亿元投资成本”的说法，原因有二：一方面，在特许经营期30年之间会发生哪些事情，是提前预料不到的；另一方面，北京市政府为地铁运营支付了高额的票价补贴，为地铁4号线支付的票价补偿为4元/张，为其他线路支付的票价补偿为0.5元/张。前者含设备更新等成本，后者只有运营成本。

　　契约精神

　　“京投在整个过程中，在政府投融资中扮演的角色其实就是平衡，平衡建设期资金和运营期资金。”任宇航对《财经国家周刊》记者说。

　　地铁在建设初期是“吸钱”的，建一条线大约需要500亿元，建完后每年的运营还需要财政补贴，不断填钱。然而，轨道交通对一个城市的布局而言，可谓百年大计，再过50年，轨道交通可能就变成北京市政府的“印钞机”了。项目长期回报的特点决定了其管理与短期推高GDP(国内生产总值)思维下的项目管理大有不同。“过程中政府得到了进步，学会了契约精神。”任宇航表示。

　　地铁4号线是北京首个轨道交通的特许经营项目。在此之前，北京地铁全部由国有独资的北京地铁集团负责。

　　“当时北京市政府对于国际上普遍使用的地铁准点率、设备可用小时数等概念比较陌生，更谈不上考虑如何监管特许经营方。”任宇航说，港铁的进入将这些理念带进了北京地铁，随后，北京市依据这些国际通行概念制定了适用于北京地铁的监管办法。

　　任宇航介绍，在随后采用PPP模式运营的北京市地铁14号线招商中，京投公司变得越发成熟，降低了保底客流下限，上调了超额客流收入的政府分成比例，最大限度地保障了政府和公众利益。

　　正在制定方案中的地铁16号线，再次创新了融资模式，引入了保险资产股权投资120亿元，几乎全部覆盖了建设期成本。任宇航还打算在日后的高铁、有轨电车、市郊铁路的建设中，利用国家正在研究的政策，把线路沿线土地的综合开发的理念嫁接到PPP项目中，完全覆盖政府投资成本，以一部分土地的收益冲抵政府运营补贴。

　　任宇航也坦言，政府让社会投资者以PPP模式进行合作，也是斗智的过程。对北京市地铁16号线有意的投资者众多，由于资历、经验都不足以让北京市政府信服，最终选定的仍是港铁。但多家投资者之间的竞争关系，让政府占据了一些谈判优势。

　　“PPP不是一槌子的买卖，其中的契约精神非常重要。风险要共担，利益要共享，谁也不要独享利益，谁也不要牟取暴利。”易珉表示，4号线还获得了一个经验，就是能够让PPP公司越早介入建设期越好，能够促使政企双方理念协同，也能扩大政府的融资规模。