10地试点地方债自发自还

　　地方债风险怎么“破”

　　此次10省市自主发债，最终追求的效果绝非“怎么发”，而是“怎么还”

　　一宁

　　对于许多人而言，债市改革更像是金融改革的冲锋号。

　　5月22日，财政部印发《2014年地方政府债券自发自还试点办法》(下称《办法》)的通知，批准上海、浙江、广东、深圳、江苏、山东、北京、江西、宁夏、青岛共10个省市试点地方政府债券自发自还。

　　其中，上海126亿元、浙江137亿元、广东148亿元、深圳42亿元、江苏174亿元、山东137亿元、北京105亿元、青岛25亿元、江西143亿元、宁夏55亿元，2014年自发自还债券总规模为1092亿元。

　　财政部国库司有关负责人表示，地方政府债券自发自还试点地区发行政府债券实行年度发行额管理，全年发行债券总量不得超过国务院批准的当年发债规模限额。

　　国库司有关负责人同时表示，试点地区的债券发行机制是按照市场化原则发行，遵循公开、公平、公正的原则。试点地区应当以同期限新发国债发行利率及市场利率为定价基准，采用承销或招标方式确定债券发行利率。

　　一石激起千层浪，一时间债券市场一改往常波澜不惊的常态，引发了多种猜测——千亿元规模的自发自还地方债，现阶段肯定无法撼动央行[微博]旧有的“代发代还”家长地位，但却无疑是一种进步。而这种进步，极有可能在未来产生巨大的蝴蝶效应，引发中国金融改革中的连锁反应。

　　难替“城投债”

　　目前而言，地方政府除最大的资金来源之一就来地方融资平台，而在这一平台上发行的城投债，也是地方债的最大“竞争对手”。

　　据资深市场分析师刘健向记者介绍，地方融资平台由地方政府发起设立，通过划拨土地、股权、规费、国债等资产，包装出一个资产和现金流均可达融资标准的公司，必要时再辅之以财政补贴作为还款承诺，以实现承接各路资金的目的，进而将资金运用于市政建设、公用事业等肥瘠不一的项目。

　　地方政府融资平台主要表现形式为地方城市建设投资公司(简称“城投公司”)。而通过这些城投公司发行的债券，被业内称之为“城投债”。这类公司一边挂靠政府，一边密切联系银行，手里直接把控着地方政府的资金命脉。

　　数据显示，仅今年一季度城投债累计发行3594.7亿元，较去年一季度同比增加约20%，此外2014年到期的城投债规模超过了3000亿元。

　　以城镇化过程中地方政府巨额的融资需求来看，市场化的地方政府自主发债1000亿元的规模，在短期内还远远无法替代融资平台债务。

　　中金公司的研究观点认为，市政债要想以高评级低风险的身份获得低利率发行，并且真正起到化解地方政府债务风险的作用，发债时还需披露地方政府真实的资产负债表和财政收支表，在地方政府财力可以负担的范围内合理确定融资规模，并由市场进行合理定价。这也许也是地方债与城投债之间最大的区别。

　　剑指“不透明”

　　目前而言，《办法》的真正进步性举措在于，提出了“公平、公正、公开”的原则。而“不透明”正是地方政府性债务在此之前存在的最大问题。

　　由于此前预算法中明确规定：“除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券”，这使得地方政府只能通过其他手段融资。

　　地方政府融资的最主要手段，就是通过城投公司以土地等资产向银行贷款或者发行企业债。而市场普遍认为，通过“企业债”、“企业融资”方式的地方政府融资，是在利用国家信用借款。这也助长了地方政府“只管借、不管还”的风气。

　　审计署发布的审计结果显示：截至2013年6月底，地方政府债务总额高达10.88万亿元，此外还有2.67万亿元负有担保责任的债务和4.34万亿元可能承担救助责任的债务。而在这总计17.89万亿元的地方政府广义债务中，银行贷款高达10.12万亿元，占比高达56.57%。由于贷款直接与银行发生关系，所以“不透明”是最大的问题。

　　在财政部发布《办法》的前一天，国务院批转了发改委《关于2014年深化经济体制改革重点任务的意见》。意见明确指出，规范政府举债融资制度。开明渠、堵暗道，建立以政府债券为主体的地方政府举债融资机制，剥离融资平台公司政府融资职能。

　　通过国务院批准，允许试点地区发行地方政府债券，无疑将大大提升地方政府融资的“透明度”。

　　“像江西、宁夏这样还债能力不一定特别强的地方，也能获得自主发债试点资格，这表明了中央此次改革的目的：不是单纯只为了控制地方债务风险，而是意在整个财政制度的改革。”复旦大学经济学院副院长孙立坚[微博]认为，“这是中国财政体制改革的重要一步，将促使地方政府债务向透明化、市场化方向发展，并且可以增加地方政府自主管理债务的自觉性。”

　　“还”字是关键

　　但此次10省市自主发债，最终追求的效果绝非“怎么发”，而是“怎么还”。

　　相比此前财政部代发地方债券和地方政府自行发债，此次改革标志着试点地区要建立偿债保障机制，自行支付债券本息、发行费等资金，财政部不再代办还本付息。

　　此次的10省市债券自发自还与真正意义上的自主发债，还有不小的差距。自主发债理论上应满足“项目自主、发债规模自主、用途自定、偿债自负”的要求。

　　目前来看，虽然试点省市的地方政府日后要承担起全部偿还责任，但中央财政依然掌控着总量控制和审批的职能。

　　市场化的改革要求，进入试点的地方政府直接面向市场进行融资后，投资者将根据风险、收益和流动性几个标准，对其产品进行判断。

　　投资者对地方债产品风险的自主判断，无疑是需要建立在公开、透明的披露标准和评级体系之上的。但目前对于投资者保护的立法还是空白。因此，先建立相关的法律体系才能更好地维护公平的债券市场。