杜丽娟

　　预算法修正案草案三审成为本月人大常委会会议上的一个讨论热点，虽然在专家们看来，草案在此次常委会上通过的几率很低，但其关于地方政府发债权的新内容关乎未来中央政府和地方政府在“举债”上的权力分配，此对地方自主发展经济将产生深远的影响。

　　《中国经营报》记者了解到，相比此前两次审议，三审草案的一个核心就是适度放开地方政府的举债能力，特别是省级政府未来在地方债的发行过程中扮演了一个重要角色。但同时，草案又将地方政府发债的审批权收归到国务院，即地方政府具有向国务院申请发债的权利，但能否获批，获批多少额度，则完全由国务院决定。

　　受访专家认为，三审草案在名义上赋予地方政府举债的权力，但实际上加强了对风险的控制，如若通过审议，未来应该有相关细则出台。

　　预算法立法进程曲折，在时间跨度上，其经过两届政府审议而难以通过，其中关键的一个因素就是预算法草案中颇具争论性的内容久未达成一致意见，在众多争论话题中，是否允许地方政府举借债务一直是预算法修改的焦点。

　　适度放开举债主体

　　相比预算法二审草案，三审草案最明显的变化就是适度放开举债主体的条件。

　　三审草案规定，经国务院批准的省、自治区、直辖市的一般公共预算中必需的建设投资的部分资金，可以在国务院确定的限额内，通过发行地方政府债券举借债务的方式筹措。

　　这意味着，未来地方债的发行主体将扩围到省级政府。

　　对此，中央财经大学财政学院教授温来成认为，这是地方债放开的一种信号，以前中央采取试点的办法管理地方政府举债，现在三审稿中重申了省级平台在国务院授权后可以发债，其实是举债松绑的一个表现。

　　在他看来，省级平台是最有可能实现优先发债的。“因为相比市级、县级，省级政府的财政实力最稳定，而且有国有资产和地方资源作为税收稳定来源，在偿还能力上风险最小。”

　　在此背景下，一些经济发达地区的省级政府是否会优先获得发债权呢？

　　对此，温来成表示，目前看省级政府的实力都相当，如果要放开发债，从全国范围看，应该不存在试点的可能性。“因为债券是否发出去，最后还要看市场的力量，如果存在上述情况，那么在制定细则上肯定也会通过行政手段调节，比如实行不同的利率标准，平衡东西部区域对债券的购买情况。”

　　事实上，三审稿中除了对发债主体的放松，发债规模也有了新的变化。

　　三审草案规定，举债规模由国务院报全国人民代表大会或者全国人民代表大会常务委员会批准，省、自治区、直辖市依照国务院下达的限额举借的债务，列入本级预算调整方案，报本级人民代表大会常务委员会批准。举借的债务应当有稳定的偿还资金来源，不得用于经常性支出。

　　中国社科院财经战略研究院研究员杨志勇认为，从预算法三审稿看，在风险监控上增加了不少严格举措，如限定发债主体和额度，规定发债不得用于经常性支出，意味着地方政府日常的花销不允许借债。

　　在本次常委会会议上，全国人大常委会委员、全国人大财经委副主任、民建中央副主席辜胜阻[微博]表示，目前中央政府对发债的控制权主要放在省级政府，而用钱的主要是县市级政府。将来要严防出现省级政府到北京跑发债规模、县市级政府到省会跑发债资金的“两级跑部”局面。

　　自主发债仍被弱化

　　事实上，地方政府发债的放与不放一直是预算法修订的难点。

　　此次三审稿虽然适度放开了省级政府的发债条件，但综合来看，三审草案中地方政府的举债权仍然处于国务院和人民代表大会常委会的管控下，地方政府自主发债的权力仍然被弱化。

　　在经历多次预算法讨论后，施正文发出了这样的感叹：“地方政府其实没有自主发债权。”

　　作为中央政法大学财税法研究中心主任，施正文已经参与了预算法修订草案的多次讨论。此前，他曾预测，预算法三审最快也将在6月份上会审议。“从时间上看，两会开完之后，一般都会需要专家讨论来确定最后的意见。但是这次的三审草案，并没有经过小组讨论就直接上会了。”

　　从三审稿的内容来看，中央对地方政府发债还是比较谨慎。

　　首先地方债审批权收归国务院。目前一级政府拥有一级发债权，国务院不负责审批地方债务的发行。其次，对于发债的主体进行了限制，即在国务院批准条件下只限于省、自治区、直辖市这一级政府。

　　同时，对地方政府的融资模式进行限制管理，未来只能发行地方债券，限制了融资的多样化。

　　对此，施正文认为，严格来说，这些条件表面看是放松了发债条件，实则是地方政府根本没有自主发债的权力，这和当前地方政府需要多少钱自己发多少债的原始逻辑是相悖的。

　　不仅如此，对于债务规模限额的管理机构，三审草案不仅规定由国务院进行管理，而且还要报批全国人大，地方人大也要列入预算。“如果额度和主体都掌握在中央手里，行政色彩会更浓，即使以后省级政府放开了发债权力，那么这种开放度也是非常有限的。”施正文说。

　　审计署在去年底的审计数据显示，截至2013年6月底，省市县三级政府负有偿还责任的债务余额105789.05亿元，比2010年底增加38679.54亿元，年均增长19.97%。其中，省级、市级、县级年均分别增长14.41%、17.36%和26.59%。

　　从政府层级看，省级、市级、县级、乡镇政府负有偿还责任的债务分别为17780.84亿元、48434.61亿元、39573.60亿元和3070.12亿元。

　　逐年增长的债务规模，也成为中央此次未能完全放开地方政府举债能力的一个因素。

　　杨志勇认为，对地方政府举债“开闸”后，风险防控更应从严。预算法在地方债务面前开了一个小口，但最终遵循国务院批准才能发债的要求，表明中央政府对于地方债务谨慎的态度，防止开口过大以致地方政府发债过多形成危机蔓延成财政风险。

　　在此次常委会上，辜胜阻也强调，在建立“开明渠，堵阴沟，建防火墙”的同时，最关键是把“防火墙”修好，要设定一系列公平、公正、公开的规则。