全国政协委员黄建初昨透露：预算法修订已列入今年立法计划

　　20年后再修法 阳光能否照亮预算

　　全国政协委员、曾任全国人大常委会预算工作委员会副主任的黄建初昨表示，预算法修订已经进入今年的立法计划，预算法修正案今年肯定会提上议程。

　　长期关注“三公”经费公开的全国政协委员、上海财经大学教授蒋洪表示，如果有法律明文规定预算决算的编制必须细化到项级科目甚至目级科目，那么预算决算的编制部门必须完成，这将有助于全部公款支出去向的公开和透明。

　　中国人民大学法学院教授朱大旗曾表示，现行预算法行政主导色彩浓重，是为“政府管理”服务，未来应该向“管理政府”方面转型。

　　政府账单，何时能看懂？

　　去年，全国多省市都明确2015年要实现县市一级政府公开“三公”经费。蒋洪对“三公”经费不断扩大公开范围的进程很满意，但他表示，迄今为止，“三公”公开的质量难以令人满意。“每次三公经费公开，就几个孤零零的数字，老百姓看了都是一头雾水。”

　　那么，“三公”经费的公开，包括预算的透明公开，您有什么期待？蒋洪认为，“三公”经费应该能让没有太多财税知识的老大爷老大妈能看明白，这笔钱“该花还是不该花”。他以2012年底广州市公布的财政决算举例说，当年的决算中，广州8所机关幼儿园享受财政核补的事业单位待遇，2011年开支7540万元，“算下来平均1所幼儿园1年花了942.53万元，这个数字大家一下子就看明白了，这不是一般的幼儿园，而是专门为机关干部服务的幼儿园。哪笔钱花的不对，哪笔钱花的合适，一看就明白了。”

　　2011年中央部门刚开始公布“三公”经费的时候，审计署在公务用车那部分，提出了当年购置车辆若干，包括小轿车、小客车和越野车。比起以前，这已是比较细化的了。

　　蒋洪却认为还可以更细化。“有人可能会关注车是什么牌子、什么型号的，实际上，这个单位多少人，已经有多少车，是不是需要新买这些车？……等等我个人希望预算能够细化到一个让大家有感觉的程度，有感觉才能说话，说话了才能形成一个共同的标准。现在的问题是，公开的那些数字大家没感觉，因此无从说起。别说社会公众了，在两会上，大家看了预算也没感觉。”

　　有人质疑，“有感觉”这种标准不够严谨不够科学。蒋洪坦言，的确会有这种感觉。比如说吃一顿饭，是200元，还是500元，个人标准不一样。因此，“有关这种感觉，必须通过一种社会公众参与、大家共同表达、最后通过某种政治程序来形成一种标准。国外的预算审批就是这样，议员们觉得这个数字合适不合适，最后形成一个意见。一个事情大家都会有自己的看法，问题是是否通过民主程序构成一个标准。”

　　三公经费，能否更细化？

　　公共财政中，政府的支出共有两种分类方式，一种是功能分类，而另一种是经济分类，前者反映“钱都干了什么”，例如“教育支出”，后者反映“钱都花在了哪里”，例如“债务利息支出”。而我国的预算科目按照囊括范围的从大到小，分为类、款、项、目四级。

　　蒋洪表示，目前我国的政府预算和决算编制中，政府支出如果按照功能分类，可以细化至项级科目，如果按照经济分类，最多只细化至款级科目，这是远远不够的。按照财政部制定的《2014年政府收支分类科目》，支出经济分类共有12类。其中公务用车运行维护费、公务接待费以及因公出国(境)费是“商品和服务支出”类中的三个款级科目，而公务用车购置费则是“基本建设”类下面的一个款级科目。

　　目前中央部门和地方政府公布的三公数据，大多只提供公务用车购置费、公务用车运行维护费、公务接待费以及因公出国(境)费四个数字。

　　近日，广州市十四届人大四次会议批准了2014年预算草案，同时通过了《广州市人民代表大会审查批准预算监督办法》(下称《办法》)，于3月1日起施行。《办法》提出2014年部门预算不仅要晒“三公”经费，还要增加第四公——会议费。这是一项突破。

　　该《办法》的另一大亮点是部门决算草案按经济分类编报支出，并细化至款级科目。这意味着什么？有评论称，这是要求从“三公”公开到“三十公”，即公开全部公款支出去向。

　　《2014年政府收支分类科目》显示，“工资福利支出”类中，共有基本工资、津贴补贴、奖金、伙食费等8款。“三公”或是“四公”经费大多归在“商品和服务支出”类中，这一类还包括差旅费、水费、电费等。因此，《办法》提出的要求是广州市的直属单位每年要把“钱都花在哪了”悉数公开，这样“三公”经费支出与其他支出就可以进行直观的比较。

　　蒋洪表示，“三公”经费只有放在整个公共财政预算的框架内看才有意义，不能孤立分析这几个数字。而且，外界一直对于三公数据的真实性有怀疑。对此蒋洪表示，这种担心不无道理，只公开“三公”经费，而其余支出并不明晰，就存在少记或多记“三公”经费的可能。他以公务接待费为例，有时候政府部门组织开会，也是一种公务接待，那是否可以把一部分公务接待费支出记入会议费中？

　　因此，蒋洪的观点一直如此——推动预算全面公开透明。能否以“三公”经费公开为契机，推动政府预算的细化、透明和公开？蒋洪认为，按照经济分类的政府支出在设计会计科目上可以更加科学，同时预算决算也需要更加细化。“比如吃，那所有花在吃上的钱，都应该归入一个会计科目内，大家一看就明白。”蒋洪说，按照公款购买服务和商品的内容进行分类，技术上很容易，而国外也有相对成熟的经验可以借鉴。

　　“会计科目设计的更科学和预算公开的更细化，这两者是相辅相成的。”蒋洪说，在短期无法改变会计科目设计的情况下，可以先通过预算的细化，让老百姓看个明白。

　　预算法修订，能否推动透明？

　　全国政协委员、曾任全国人大常委会预算工作委员会副主任的黄建初昨天表示，预算法修订已经进入今年的立法计划，预算法修正案今年肯定会提上议程。

　　至今，预算法修正案已经在全国人大进行了两次审议，但第二次审议还是在2012年6月进行的，此后审议一事便杳无音讯。此前有法学界的学者表示，全国人大常委会今年4月或将第三次审议预算法修正案草案。如果消息属实，预算法修正案的草案也已经被搁置了将近两年。

　　中国人民大学法学院教授、中国财税法学研究会副会长朱大旗曾对媒体表示，“预算法的修改，表面看是法律文本的修改，其实背后涉及错综复杂的权力争议。”

　　三中全会决定中提出，要实施全面规范、公开透明的预算制度；要建立跨年度预算平衡机制，建立权责发生制的政府综合财务报告制度，建立规范合理的中央和地方政府债务管理及风险预警机制等。这些要求都是现行预算法及预算法修正案二审稿中没有的内容。

　　然而，关注预算公开多年的蒋洪对于这项事业的进程并不乐观。“如果想做，调整会计科目或是细化预算，三五年内即可完成。”蒋洪说，而至今预算公开透明进展缓慢。此外他还表示，现行的法规和即将修订的法律，对于预算公开的要求都不够严格。而蒋洪提及的“即将修订的法律”即指此前不断酝酿讨论的预算法修正案。

　　蒋洪则表示，无论权力争议还是观点碰撞，舆论对于预算法修订的争论似乎很少涉及政府预算透明和公开，而这本应是保障公民权利的根本，以法律形式要求预算公开透明也不应该有疑义。他介绍，目前相关法律法规对于预算决算编制的要求较低，按照功能分类的政府支出公布到款级科目即可，而按照经济分类则只字不提。

　　蒋洪表示，如果有法律明文规定预算决算的编制必须细化到项级科目甚至目级科目，那么预算决算的编制部门必须完成，这将有助于预算决算的透明和公开。

　　对话

　　会有人在我之后关注阳光财政

　　对话人：全国政协委员、上海财经大学教授蒋洪

　　蒋洪坐在酒店20层的房间内，面朝窗户，阳光隔着一层纱帘打在脸上。

　　因为“阳光财政”话题，蒋洪成为媒体的关注点，到达北京的驻地不过两小时，他已连续接待了两位记者，这还都是提前约好的。他似乎还没休息，穿着深色衬衫，箱子摆在台子上似乎还没收拾，只把几件外套挂在了衣柜里。

　　蒋洪这次又带来了关于阳光财政的提案。他和他的团队一直致力于政府信息公开的工作，比如，每年带领上海财经大学公共政策研究中心“中国财政透明度”课题组对各省级政府的财政透明度打分。

　　“上级监督下级，可能一时起作用”

　　北青报：近五年来财政透明度有无显著改变？

　　蒋洪：有时会感觉没有成就感。但从学者角度来说，我们只是展现一个事实，只要社会看到这个事实，就是对我们的肯定了。

　　北青报：去年年底，中央出台了一系列的措施，管理“三公”支出，比如《党政机关厉行节约反对浪费条例》、《党政机关国内公务接待管理规定》，这些规定对公务接待起了较大作用。

　　蒋洪：我曾经提过，要取消公务接待费。每个单位都花自己的钱，你为什么要花在别人身上？这就把财务制度搞乱了。就不应该允许接待，去什么地方，花的所有钱，都在你自己单位的账目上体现出来，这样才便于管理。你这次接待我，接待的很好，我下次接待你，能标准低吗？这么一攀比，费用就上去了嘛。

　　北青报：您这次带来的提案涉及到哪方面问题？

　　蒋洪：我们这次主要针对的是“上级监督下级”问题。我的提案是说，上级监督下级可能一时起作用，但不会长效。因为上级和下级是利益共同体，你不能吃，我也不能吃，我放纵你，我自己也可以放纵一下，所以上级不愿意管理下级。而且这种模式监管成本过高，上级总是少数人，而且也不一定了解下级的情况。偶尔下一番功夫去管还行，但长期可能难以坚持下来。政府信息公开，就是为了引入社会公众对于权力运行的监督，通过外部不断施加压力，内部监管才能不会松懈。

　　“某些部门对公开信息抱负面情绪”

　　北青报：您和您的团队在做项目时，要求政府信息公开时最常遇到的情况是？

　　蒋洪：有的政府部门会对提这个问题有厌烦甚至是反感的情绪。

　　北青报：这种情绪您是如何体会到的呢？

　　蒋洪：你要他(政府部门)公布信息，首先他工作量增加了；其次，我们的要求让他处在一个为难的境地。我公开了之后会不会犯错误、泄密呢？如果我不公开，领导会不会批评我？其实这种工作量并不是很大，因为所有的信息已经在系统里，只不过是拿或不拿出来的问题。

　　北青报：也就是说，更大的原因是怕批评？

　　蒋洪：对直接经办人来说这很为难。我了解到，不公开而受到指责的情况有过。比如说A市，以国家秘密为理由不予公开，而B市就公开了这个数据。媒体报道之后，据我所知，A市的经办人就受到了批评。相反，也有公开了一些信息之后被批评的情况。

　　北青报：那是不是还涉及到利益？

　　蒋洪：对，这是第三种。如果公开了，公众发现我们单位或者我个人用钱是这个样子，就意味着我以后在行使权力的时候会受到很多制约，他不愿意。这三种因素加起来，就会使得他们对公开信息有负面的情绪。而一些在信息公开走在前面的(政府部门)，也并没有因此受到表彰或者推广，反而会有一种孤独感，有一种无形的压力。这就是为什么向信息公开这个方向改革不容易的原因。

　　“让更多的阳光照进屋子”

　　可能是因为和政府部门“较劲”，蒋洪的提案从不寻求联名支援，他会考虑是不是拉上别人会给别人带来麻烦。“我的身份比较特殊，我没什么官帽子，不期待升官发财，我的负担比较轻。”蒋洪笑着说，只要想法被大家接受，社会公众认识到这个事情就可以了，“反正一个人提和一帮人提都是一样的”。

　　在谈及自己的期望值时，蒋洪用了“一点也不高”这个词，摇了摇头，摊开了双手。如果有一天退休，阳光财政仍无进展？“会有遗憾，但我会很平静。”蒋洪说，作为政协委员，履行应尽的责任，但结果不是一个人可以决定的。“退休后，可能就在家做家务帮忙带小孩了。”蒋洪在转椅上挪动了一下，换了个更加舒服的坐姿。

　　如果蒋洪回家做家务了，还会有人推动阳光财政吗？“我相信会有，社会上90%的人都对我关注的问题有同感，就是他们会不会站出来的问题。”蒋洪说。离开时已经下午4点30分，北青报记者提出拍照，蒋洪看了看窗外，“关于预算法修改我准备了一份提案，预算公开我还会再提”，说着，他拉开纱帘，让更多的阳光照进屋子。

　　本版文并摄/本报记者 罗丹阳

　　声音

　　修订预算法不宜再拖

　　新华社电(记者 李鲲 徐硙)现行预算法是伴随着1994年分税制改革而出台的，实施已有十九年，它对规范预算管理、促进经济社会发展起到了积极作用。“但是，这部我国市场经济体制初创时期制定的‘经济宪法’目前已严重滞后于建立健全公共财政发展的要求，修订预算法不宜再拖了。”来自天津的全国人大代表、民建中央常委欧成中接受记者采访时说。

　　欧成中认为，现行预算法与相关法律衔接有缝隙，存在法定空白，约束缺失，给各级财政预算审查监督留下许多矛盾。“我们调研发现，在现行法律框架下，各级财政如何规范全口径预算、如何清理专项转移支付、如何控制地方政府负债行为、如何公开‘三公经费’支出、如何强化人大监督审查力度等方面都存在着问题，需要通过修法来解决。”据他介绍，对预算法修订的分歧主要集中在国库应该由谁管理、授权立法过多是否削弱监督功能、预算公开透明是否落地、地方政府是否允许发债等方面。

　　预算法修订及三公公开之路

　　1994年3月22日

　　我国现行《预算法》通过，自1995年1月1日起实行。

　　1997年-2007年

　　预算法修订多次提及，甚至在2004年纳入当年的全国人大立法规划，但数次起草的修改稿草案都未能进入全国人大常委会审议，分析称修改力度太大分歧太多。

　　2008年底

　　有学者估算2006年全国政府三公经费总额达到9000亿元，三公经费逐渐成为热词。

　　2009年

　　财政部和全国人大常委会预算工作委员会等部委重新成立起草小组，放弃2007年版本，重新起草预算法修改草案，并在2010年形成修改稿。

　　2010年1月

　　中纪委公布数据显示，2009年各地区各部门通过财政预算压缩“三公”经费158.06亿元。

　　2010年12月

　　中纪委披露，2010年进一步压缩三公经费57.51亿元。

　　2011年

　　预算法修订工作改由国务院法制办推进，国务院将征求意见稿送有关方面征求意见并完成修改。

　　2011年3月

　　国务院常务工作会议要求，2011年中央部门继续压缩“三公”预算，并在当年的决算中公布中央本级三公支出情况。

　　2011年7月

　　超过90个中央部门先后公开“三公”经费支出情况，但详略不一。

　　2011年11月

　　国务院常务会议原则通过草案，并提交全国人大。12月，十一届全国人大常委会对草案进行了初次审议，会后听取有关部门和专家的意见。

　　2012年4月

　　国务院印发《2012年政府信息公开重点工作安排》，要求“三公”公开要说明车辆购置数量及保有量、因公出国(境)团组数量及人数等，两年内实现省级政府全面公开三公经费。

　　2012年6月

　　预算法修正案草案二审稿提交十一届全国人大常委会会议审议，7月公开向社会征集意见。之后再无音讯，虽传言甚多，但修订工作在程序上已经搁置超过20个月。

　　2013年7月

　　国务院印发《当前政府信息公开重点工作安排》，提出省级政府公开省本级“三公”经费，要求2015年实现市县两级全面公开“三公”经费。

　　2013年9月

　　部分省份公布省本级三公经费。

　　资料整理/罗丹阳

　　制图/陈波