2014年2月10日，春节长假后的第四天，依旧春寒瑟瑟。中南海国务院第一会议室里，履新近一年的国务院总理李克强，习惯性地把双手搁在桌子上，一边记录，一边要求与会者“不说客气话，不要委婉”。

　　李克强正在准备他的第一份政府工作报告，在一个月后的“两会”上，这份政府公文将盘点新一届政府一年来的施政情况，同时对下一年各项政策和改革予以规划和部署。

　　这只是国务院在新年伊始针对政府工作报告(征求意见稿)》连续召开的多个会议之一。在每场会议上，李克强都呼吁参会者尽量多提意见。

　　一位参会的宏观经济专家告诉《财经》记者，“会议一开始就火药味十足，抹去了客套话，要求提‘含金量’高的意见。”

　　参加这些会议的有经济学家、民营企业代表、基层群众和党外人士代表。“今年的政府工作报告，是历年来收到修改意见最多的，各领域都有深入的修改意见。”一位参与政府工作报告起草的人士表示。结合这些意见，李克强要和他的团队修改工作报告，他们会议室的灯光常亮至深夜。

　　据接近国务院的人士透露，行政、金融、国资、财税等领域的改革都将成为政府工作报告的着力点。而舆论热议已久的进一步机构改革，暂时未列入议事日程。

　　2014年，李强克力推的重头戏还是“简政放权”。这也是十八届三中全会决议指明的改革方向：进一步简政放权，深化行政审批制度改革，最大限度减少中央政府对微观事务的管理。

　　1月8日召开的国务院常务会议明确提出，公开国务院各部门行政审批事项清单，逐步取消非行政许可审批事项，向“负面清单”管理迈进。这意味着，清单之外的事项均由市场主体依法自行决定，这也是中国行政审批改革中第一次提及“负面清单”的概念。

　　动了谁的奶酪

　　在过去一年里，国务院各部门共取消和下放了334项行政审批事项，此外，在修订政府核准投资项目目录中，由中央核准的项目数量减少60%。

　　2月15日，中国政府网发布消息，国务院决定取消和下放64项行政审批项目和18个子项，另建议取消和下放6项依据有关法律设立的行政审批项目，并将提请全国人大常委会修订相关法律规定。这是新一届政府上台一年来，第五次取消和下放行政审批事项。

　　审批权从来是中国行政体系的核心利益。在手握审批权的部委办公楼走廊里，常常能看到市长们在办公室门口恭候，等待手持“路条”的处长接见。

　　2012年5月，广东湛江钢市市长王中丙在国家发改委大门口激动亲吻钢铁项目批文的照片，在网络上风靡一时。“此时此刻我的心情无比激动，无比兴奋，我想我们全市777万人都会跟我一样。因为国家发改委这次核准湛江钢铁项目，就意味着我们湛江人民追求了34年的钢铁梦终于成真。”该市市委书记刘小华当时激动地说。

　　《湛江日报》记载下项目批文背后的故事，“就在核准当天上午，正在中央党校学习的市委书记刘小华专门请假，陪同广东省委常委、常务副省长徐少华一个一个司、一个一个处去拜访，一个上午来回跑了十几趟”“市长王中丙则在发改委各部门来回做工作，静静地坐在走廊上等待批文的最后核准”。

　　“湛江钢铁项目，从项目申请论证到批准正式开工竟然长达六年之久。这成了一个大笑话。” 中国钢铁工业协会名誉会长吴溪淳公开表示。

　　六年之间市场形势和产业结构都发生了翻天覆地的变化。项目申请之初，湛江的产品线还有竞争力，六年间中国钢铁行业已增加了3亿多吨产能，湛江项目已生不逢时。

　　2013年初的全国能源工作会议上，贵州省发改委主任付京罕见地炮轰国家能源局的审批：“有政治和经济背景的省市批得快。贵州没政治地位，经济差，你们就拖着项目不给批复，什么道理？”在全国性会议中，基层官员公开质疑中央部委在审批项目中的公正性，殊为罕见。一位参会官员告诉记者，“大家都面面相觑，这在发改委历史上也是第一次发生。”

　　此外，“握有审批权的官员，可以安排隐性的利益交换。比如，将家属安排至审批权限涉及的企业。”一位接近国家部委官员的专家告诉《财经》记者，曾有火电项目在审批后被私下要求定向采购，“如果要真正放权，审批权带来的唐僧肉就没有了，所以官员内心抵触是很大的。”

　　2013年 3月10日，《国务院机构改革和职能转变方案》提交十二届全国人大一次会议审议。此次职能转变方案在宣布铁道部等部委进行大部制改革的同时，将“减少和下放投资审批事项”列为政府职能改革的第一项任务。

　　新一届中央政府动的是一块坚硬的奶酪。

　　简政放权艰难博弈

　　在上届政府的经济改革中，就曾试图逐步改变部委的审批制度，对企业投资实行核准、备案制，但是最终未能落实。

　　国家发改委投资所原所长张汉亚说，“发改委能不能变小”，在曾经的机构改革之初被看作衡量相关领导工作的一个指标。然而十年之后，发改委的职能反而膨胀了，改革几乎回到原点。

　　张汉亚曾告诉《财经》记者，国内的行政审批制是学习前苏联的审批体系建立的。国家发改委几乎每个司局都有行政审批权，如固定资产投资司负责审核重大城市基础设施、城市环保设施、房地产开发项目等；财政金融司负责审核财税、金融、证券、保险系统重大项目及印钞造币行业建设项目等；价格司则负责组织对重要商品、服务价格项目的成本调查和监审，审核少数中央政府管理的商品价格、服务价格和收费标准等。

　　1988年以前，国家对投资实行严格管理，由中央政府统一负责审批。1988年投资体制改革时，确立了政府只负责公益性、基础设施类的政府投资项目，经营性投资活动与部委脱钩。当时的改革措施是，经营性投资由国家计委切块给六大专业投资公司，由投资公司按计划安排生产，自主经营。

　　这本来是国务院部门职能转变的一次良机。“但是各个部委都反对，每次开国务院会议都反对。”一位熟悉当年改革内情人士介绍说，改革遭到各个行业主管部门(例如能源部、机械电子工业部等)的反对。

　　1994年，国务院同意撤销六大专业投资公司，原有人员和回收的部分资金进入国家开发银行。此后，此类经营性投资再次回归政府部门管理，目前20多个部委拥有投资权限，均源于此。

　　1992年小平南方谈话之后，政府和企业投资热情高涨，虽然当时已经提出“谁投资谁决策”的思路，但由于当时经济过热，国务院力压之下，投资决策权下放并未实质推行。这一状况直到1998年才有改观。受国内洪灾和亚洲金融危机的影响，政府急需增加投资，扩大内需。此时，由国务院部门牢牢掌握的企业投资权才有所松动，一些权力开始下放。

　　2004年，国务院批准国家投资体制改革方案。这次改革的一大进步，是国家对企业投资不再审批，但为了防止下放后造成的混乱，国家对重大的、限制类的固定资产投资实行了另一种更为简化的审批方式——核准，其余非重大、非限制类项目实行备案。2004年7月25日，《国务院关于投资体制改革的决定》公布，尝试将国家部委的审批权变成核准权，同时公布了核准目录。

　　2007年，国家发改委投资司相关负责人透露要对“目录”进行修改。2009年，发改委将新的核准投资项目目录上报国务院。按照修改建议，向地方和国务院其他部委(工信部、水利部、农业部、铁道部等)下放核准权限。但是，2009年版核准目录最终未获批准。

　　“那一轮改革至今已经十年，投资体制改革方案里的很多削减审批权内容遭到了部委的抵触，直到现在都没有落实。”一位了解情况的专家说。

　　当时，八成以上企业投资实行的是备案制。备案作为前置的审核就是必备的手续，在建设之前拿到准予备案的文件，否则不能开工建设。但备案很容易变成“变相审批”。

　　在国务院职能转变方案前，广东省已将省级企业投资核准权下放，凡不涉及公共资源的企业投资核准项目，全部改为备案制。但由于相关部门执法不到位，一些企业投资项目随便调整规划、乱占耕地、违反国家环保政策，或者采取绕道的办法，上马国家禁止的小钢铁、小水泥项目，当地投资主管部门面临上级核查压力，对于这些项目只好不予备案。

　　长期以来，企业投资项目核准、备案一直没有走出“一收就死，一放就乱”的怪圈。

　　李克强在2013年就任总理后就直面这一难题，他在首次记者招待会上提出：“本届政府改革的核心就是简政放权。”他表示，国务院各部门行政审批事项还有1700多项，本届政府下决心要再削减三分之一以上。

　　从放权到负面清单管理

　　2013年3月18日，新一届国务院组成人员正式履职第一天，李克强主持的第一个会议内容就是推进机构改革。他要求各部门按季度列出工作时间表，简化程序，限时办结。

　　4月24日，国务院第一批取消71项行政审批事项；5月6日，再取消和下放61项行政审批事项；6月19日，第三批取消和下放32项行政审批事项。2014年2月15日，取消和下放64项及18个子项。

　　不过，《财经》记者了解到，简政放权在实际推行中也遇到了“软抵触”。比如有些部委将原来的一项审批权拆成三五个项目，然后再上报减少一两项以实现“简政”。

　　来自地方政府部门的阻力也不小。李克强就曾借助民间个案推动地方放权。2011年，山西青年张俊敏结束四年在北大旁听课程，回家乡临汾创业，在市中心开了一家书店。但从办理执照到年审，当地工商部门“搭车”收取各种费用，文化部门也以培训等名义上门收费，此外还有一些突然的没有依据的检查。2013年2月，张俊敏用手机拍下检查人员粗暴执法的视频上传到网上，并关闭书店进行维权。

　　2013年11月1日的地方政府职能转变和机构改革工作电视电话会议上，李克强特别提到了张俊敏的遭遇，并质问：“我们非常希望在大城市上学的大学生，毕业后回家乡创业，带动当地就业。但如果没有一个好的环境，他怎么回去创业呢？”

　　2014年伊始，国务院常务会议进一步提出，各部委非审批事项将全面向“负面清单”管理推进。

　　所谓负面清单(Negative List)，相当于投资领域的“黑名单”，列明了企业不能投资的领域和产业。只要未列入名单的即“法无禁止皆可为”。负面清单是国际上重要的投资准入制度，目前国际上有70多个国家采用“准入前国民待遇和负面清单”管理模式。

　　简政放权借用了这一投资管理概念。国务院要求各部门向社会公开目前保留的行政审批事项清单，以锁定审批项目“底数”，接受社会监督。“负面清单”如全面实施，未列入审批事项清单中的，则不需要审批，即清单之外的事项由市场主体依法自主决定、由社会自律管理或由地方政府及其部门依法审批。

　　“负面清单”在中国首次被应用是在上海自贸区。这块总面积为28.78平方公里的自由贸易试验区域，是实行政府职能转变、金融制度、贸易服务、外商投资和税收政策等多项改革措施的试验田。

　　虽然该项目立项过程中曾遭遇阻力，但李克强还是“力排众议”努力促成该项目通过。

　　在上海自贸区总体方案所列的九项主要任务和措施中，“探索建立负面清单管理模式”位列第三，仅在“深化行政管理体制改革”、“扩大服务业开放”之后。

　　商务部国际经贸关系司司长尹宗华2013年9月29日在上海自贸区说明会上表示，推进外商投资管理体制改革，主要就是探索建立负面清单管理模式。对负面清单之外的领域，按照内外资一致的原则，将外商投资项目由核准制改为备案制，上海市负责办理；将外商投资企业合同章程审批改为由上海市负责备案管理，备案后按国家有关规定办理相关手续。

　　从核准制到备案制，意味着从注重事前审批转为事中事后监管。

　　中国现行的外商投资管理体制建立于改革开放初期，整体架构基于《外资企业法》《中外合资经营企业法》《中外合作经营企业法》的合同章程审批制度。过去30余年间，经济、社会、法制环境变化以及国际投资格局、规则变化，这套体制已出现与扩大改革开放不适应之处。较现行制度而言，负面清单管理可以简化对外资进入的审批管理，同时扩大开放。

　　不过，负面清单也面临着挑战。一位国家部委的人士说，有些部门已经列出了臃肿的负面清单，且尽量多地上报“清单”。

　　而上海自贸区在挂牌一个月后，新设立的企业中，外资企业的数量不到10%，190条负面清单也被批评过于冗长。这对满怀期待的投资者势必会造成困扰。

　　对此，上海自贸区管委会副主任简大年透露，经过修订后的2014版负面清单将于今年上半年出台。他表示，新版清单将着眼于三个方面的修订：一是在国务院的专门指示下，增加开放度；二是遵守国际规则，做到负面清单的可把握、可操作，重点将研究面向外资企业的透明度；三是与服务业正面清单合并。

　　破解三元悖论

　　在巴克莱资本原亚洲首席经济学家黄益平看来，李克强履新以来的经济政策有三个要点：无大规模刺激计划、去杠杆化、结构性改革。黄也是“李克强经济学”这一概念的提出者。

　　李克强从未公开评论过“克强经济学”，这符合他的个性。他的大学同班同学透露说，翻看大学时的老照片，拍集体照时，李克强几乎总站在后面或者最边上。“他平时沉默，从不张扬，有学习上的问题问他，他有问必答”。

　　不过，具体施政仍能体现出他的经济思路，首先是认可增速中枢下移而不短期刺激；其次以自贸区等制度建设促进开放；再就是激活市场活力。

　　2013年新政府履新之际，国内的经济形势并不乐观。年初，反映经济运行先行指标的PPI指数同比下降1.9%；至年末，PPI的持续下行时间已增加到22个月。而固定资产投资，则同比增长19.6%，这是自2002年以来增速首次低于20%。

　　“新一届政府起步的时候，恰逢中国的经济正在‘换挡期’，去年一季度经济增速7.8%，二季度经济增速7.5%，市场有很多担忧。”国家发改委一位专家告诉记者。当时，各界都关注中国经济会不会硬着陆，会不会再出台短期经济刺激政策？

　　从结果看来，新政府对经济刺激的短期措施，包括财政政策和货币政策都非常谨慎，反而对行政体制、财税、金融、投融资等九个重点领域的改革要求不断加码。在2013年中的经济形势座谈会上，李克强提出宏观调控的“上限”与“下限”概念，即宏观调控的主要目的是避免经济大起大落，使经济运行保持在合理区间。“下限”就是稳增长、保就业，“上限”就是防范通货膨胀。

　　“这与之前的调控思维有明显不同。”一位资深经济学家分析。过去的宏观调控经常会遇到三元悖论(The Impossible Trinity)，这是美国经济学家保罗·克鲁格曼提出的理论，基本观点是：本国货币政策的独立性、汇率的稳定性、资本的完全流动性不能同时实现，最多只能同时满足两个目标，而需放弃另外一个目标。

　　在中国，三元悖论有别一层含义，即经济增长、防止通货膨胀，以及结构调整改革往往不能兼得。

　　按照过往经验，三者在出现矛盾的时候，政府往往倾向于选择经济增长和防止通货膨胀的宏观政策，而放弃结构调整。

　　在李克强看来，“三元悖论”并非没有破解的可能。

　　2013年7月9日，在各方对经济形势争议最为激烈之时。李克强在广西主持召开了部分省区经济形势座谈会，提出“经济运行合理区间”论。他认为，只要经济增长率、就业水平等不滑出“下限”，物价涨幅等不超出“上限”，在一个合理区间内要着力调结构、促改革，推动经济转型升级。“在区间之内，不进行大力度的干预。”李克强说。

　　具体而言，简政放权，解决资源配置问题，是下半年宏观调控“无为而治”的出发点。国家发改委宏观经济研究院副院长王一鸣解释。

　　由于在“区间”内政府未进行大力度干预，释放尊重市场的信号，基本稳定了市场预期。国家权威部门的统计数据显示，2013年下半年，在预期稳定之后，市场调节机制开始显现。

　　在此作用下，去年国民经济呈现出稳中向好的态势，国民经济增长7.7%，与上年持平的。全年CPI上涨2.6%，低于物价调控目标，同时城镇新增就业超过1000万，超额完成全年目标。

　　此外，2013年城镇居民人均总收入29547元。其中，城镇居民人均可支配收入26955元，比上年名义增长9.7%，扣除价格因素实际增长7.0%。

　　去年规模以上工业企业实现利润总额前11个月增长13.2%。财政收入逐季增长，前三季度分别增长6.9%、8.1%和11.2%，摆脱了负增长的局面。而劳动生产率指标也比前一年提高7.3个百分点，单位GDP能耗则下降3.7%。

　　放开审批，启动民间投资，也对经济回暖起到了作用。国家统计局的统计显示，2013年中国GDP比上年增长7.7%。其中，三季度GDP增幅为7.8%，四季度增幅7.7%。国家发改委披露的数据则显示，2013年投资对经济增长的贡献率达到了50.4%，比上一年提高3.3个百分点。其中，民间投资增长23.1%，占固定资产投资的比重达到63%，比上一年提高1.8个百分点。

　　为进一步激发市场活力，国务院还邀请全国工商联进行第三方评估，以了解民间投资36条以及42项实施细则落实情况。

　　据了解，在政府工作报告征集意见座谈会上，全国工商联主席王钦敏告诉李克强，有些问题得到了初步解决。李克强接话说，“你说的是比较客气的，能不能请工商联在今年适当时候，对去年的评估情况再做后续评估，看看初步解决到底是解决到哪一步？怎么做才能释放民间投资的活力？”

　　黄益平认为，过去一年政府的经济政策，不像过去那样“不顾一切保增长了”，“现在大家在争论，GDP是7.5%还是7%，但无论如何，保八已经放弃了，经济增长的容忍度变得有弹性，底线更低”。不过，各界都意识到，本届政府任期内，中国的经济结构调整和深化改革进入“攻坚期”。

　　“经过这么多年高速发展，中国经济实际上蕴藏了一些风险，这些风险目前已经积累到一定水平。”王一鸣说，如何既保持经济持续增长，同时又解决不时出现的积累风险，是考验本届政府的最大难题。

　　国务院发展研究中心宏观研究部副部长魏加宁在“CMRC中国经济观察”报告会上指出，当前中国有三种不同的风险。

　　首先是不改革的风险。过去十年改革的滞后导致中国经济增长可能出现“跳悬崖”式的下滑，如果不改革，产能过剩的风险、房地产泡沫的风险、地方政府债务的风险、影子银行的风险都会暴露出来。

　　此外，推进改革也须冒风险。比如如果存款保险制度不能建立，经营失败的金融机构不能退出，会导致系统性风险不断积累，从而使风险进一步膨胀。

　　另外，允许地方政府公开发债，初期可能会有不规范的风险，但如果不允许，地方政府债务就会隐形化，信用链条越拉越长，连锁风险越来越大，金融财政风险交叉传染。

　　如果改革方法不当，也可能引发风险。包括部门利益导向使改革误入歧途；中央政府放权，地方政府有可能截留等。

　　对于有风险的改革，李克强认为可先选择一些地区和领域开展试点，以点带面并及时调整。

　　拥有沉稳性格的李克强，在必要的时候也并不掩盖其强硬一面。2012年9月，欧盟先后对中国的光伏板、光伏电池以及其他光伏组件正式发起反倾销和反补贴调查，这是全球涉案金额最大的贸易争端。仅对光伏的“双反”案，就可能影响到中国上千家企业生存和40多万人就业。

　　“如果中国企业失利，中国太阳能产品将在欧盟市场受到毁灭性冲击。”全国工商联新能源商会秘书长曾少军告诉《财经》记者。

　　欧盟除了对光伏产品征收反倾销税，还要求将中兴华为等通讯类企业列入“双反”调查。

　　在中欧贸易战一触即发之时，李克强第一次以总理身份出访德国。他在会见德国总理默克尔时直言，如果贸易摩擦持续下去的话，将是“双输”的结果，默克尔最终同意了他的观点。“这类争端，以往一般都是由相关部门出面来办。这次国家领导人首次直接进行谈判，是一个重要的转变。”一位接近谈判方的光伏行业专家表示。

　　【作者：《财经》记者 李其谚 】