原标题：养老制度改革与社会保障

　　唐钧  

　　2007年我国城乡低保已经全覆盖，2009年确立了机关公务员公费医疗、企业职工医疗保险、农村新农合、城市居民养老保险四项制度，基本达到全覆盖的目标。今年三四月份，养老覆盖面已经达到了80%，目标是“十二五”期末能够覆盖全民。当然也有标准的问题，农村所谓的“养老保险”，每月只有55元，不过一场感冒的花费，但毕竟是从无到有。改善养老标准是今后的目标，但又面临许多新问题，养老保险制度争议很多，特别是延迟退休年龄这一热点问题。2004年人社部第一次提出此概念，我就表示反对，坚持了近十年。

　　中共十八大报告提出：“统筹推进城乡社会保障体系建设。社会保障是保障人民生活、调节社会分配的一项基本制度。要坚持全覆盖、保基本、多层次、可持续方针，以增强公平性、适应流动性、保证可持续性为重点，全面建成覆盖城乡居民的社会保障体系。”这里突出了覆盖城乡居民，可持续、适应流动性，增强公平性，都是此前未有的。十八 届 三 中 全 会《决定》当中说，要“研究制订渐进式延迟退休年龄政策”。延迟退休年龄已是必然，加了“渐进式”的定语。既是研究，我当然可以提不同意见，即使反对无效，我还是要将道理说清楚。

　　发达国家延迟退休是为增加劳动力

　　2004年，学者首先提出延迟退休年龄，而后人社部的领导出来呼应，从2012年起至今，越讲越多。起初说相应推迟退休年龄已是必然趋势，但媒体进行了若干次调查，基本上70%以上的老百姓反对，反对者最多达90%。一反对，就说该政策非常慎重，不会在近期立即实施。如此反复，不断政策试探，可能是想等大家折腾得麻木了就实施。

　　深化改革，老百姓肯定赞成，但我觉得新一轮改革，首先要给百姓切实好处。改革开放从大包干开始，使农民获利，到上世纪80年代广大人民群众逐渐得益。然后到90年代，朱镕基才有可能实行下岗分流，因为此前大家都得到了好处，对党非常信任。但如今，一些改革政策可能会伤害百姓，而之前的一些基础已经薄弱，改革要顺利，信任要维持，对未来要有预期，那深化改革首先要给老百姓好处。即或看不到明显的好处，至少一开始不能对老百姓不利。在本世纪初转制并轨失业的人，当时如果40岁，现在也就50多岁，还没到退休年龄，他们的日子非常不轻松，一旦拿到退休金就可以喘口气。如果推迟退休年龄，对他们打击最大，哪怕推迟一个月，压力也很大。这个问题一定要非常慎重地考虑，至少等这一代人退休吧。

　　延迟退休，官方的核心理由是发达国家都如此，即是国际趋势。发达国家确实从上世纪90年代开始，但并非因为养老金问题，而是社会老龄化。这其实是两方面促成的，一是人的寿命越来越长，老年人越来越多，二是人口出生率下降，新生劳动力越来越少。所有的发达国家都面临这样的问题。主要发达国家人口多为几千万，少的不过几百万，美国是发达国家中人口最多的，3亿，只相当于中国的零头。一个小的国家，老年人增多，劳动年龄人口减少，马上捉襟见肘。最早延迟退休年龄的动议，其实就是为了增加劳动力供给。

　　法国中央银行行长诺瓦耶跟中国社科院人力资源与社会保障研究所所长蔡昉说：“我们延迟真实目的是增加劳动力供应、提高劳动参与率，但公众误认为我们是为了减少养老金的支出。”大部分国家从60岁推迟到65岁。养老保险制度最早是1873年德国开始的，当时退休年龄定为70岁，但彼时德国人平均寿命只有50岁，二战后大部分退休年龄变成60岁。所以提高到65岁，相对来说欧美还是比较容易接受的，以前想工作没有工作，现在多干几年也很愿意，并没有引起特别大的风波。

　　本世纪以来发达国家经济都不太景气，尤其是2007年以后美国的金融危机影响到全世界，欧盟出现了债务危机，这时就采取了很多紧缩政策。在此前提下，延迟退休也跟养老金挂钩。但没有明显的效果，至少我还未见到这方面的研究成果。而另一方面，现在所有发达国家的失业率都非常高，一般失业率在10%左右，而大部分欧洲国家的青年失业率已超过20%。老年人若不退休，为青年人创造新的工作岗位比较难，这是全世界的普遍现象。

　　延迟退休对中国并无实际意义

　　一般来说，延迟退休，办公室人员比较好接受，但是一线的蓝领工人就比较难接受。发达国家和发展中国家的阶层结构不同。国外中产阶级占到60 %以上，蓝领工人一般只占20%，甚至更少。在这样的情况下，政府不怕得罪蓝领工人，所以可以强行通过。但中国的蓝领工人占到60%甚至70%，中产阶级还很少。而且外企职员，据我所知都不愿意延迟退休，因为工作劳动强度和压力非常大。如前所述，去年至今，媒体各种调查结论都是70%以上的人反对，正好与阶层结构接近。

　　此外，职业环境与工作条件不同。欧洲发达国家一般实行6小时工作制，职业歧视较少，有强大的工会支持。外资公司如果要减员，一般辞退新员工，保留老员工。但在中国，一天10-12个小时的工作时间，甚至更长，还有大量年龄性别歧视，蓝领工人女性40岁以上、男性50岁以上就很难找工作，如果延期退休，找工作就更困难，不但拿不到养老金，还要继续交养老保险。

　　按照人社部的数据，中国每年大概新增劳动力两千万，而每年新增工作岗位一千万到一千二百万，其中30%是自然更替，有人退休、有人补进来。经济学教科书讲失业有四种状态；周期性失业、季节性失业、摩擦性失业、结构性失业，但中国还有总量性失业，即劳动力太多，怎么安排也有失业。

　　我们一直说中国老龄化最高峰时有4亿老人，只有8亿劳动力，两个人养一个人。但这只是从保险的框架里来看问题，也就是8亿劳动力缴费来养4亿不缴费的。养老问题实际上是社会分配问题，本质上取决于两个条件。首先，退休时社会经济能够创造多少财富，其次，这些财富怎么分配。老龄化高峰，政策对老年人有更多优惠的话，就可以多一些财富进行分配，问题可以解决。除了单位和个人缴费，社会保险法也规定政府要承担责任。

　　现在常说养老保险有缺口，意指单位和个人缴费不够发养老金，其实将社会保险看做商业保险了。现在拿不到养老金的都是制度外的人，参加社会养老的人应该拿到了养老金。当然也有个案，但是一般来说不会，如果有缺口，政府财政补上。社会保险法规定，养老保险的资金来源于三方面：单位缴费、个人缴费和财政补贴。老龄化趋势下，交社会保险的人越来越少、领保险的越来越多，所以单纯靠缴费不够，还需要财政补贴以及其他很多手段。《决定》里也说，国有资产收益要拿来补这一块。应该说，养老保险基金并没有像很多人认为的那样支持不下去，至少五年到十年内不会出现问题。

　　养老并非简单的几个人养几个人的问题。同样是一家三口，父母能赚钱的和父母不能赚钱的，两家过的日子一样吗？这里就有一个劳动生产率的问题。中国现在的劳动生产率非常低，只有美国的1/11，日本的1/12。中国经济要继续发展，只能提高劳动力素质，提高劳动生产率。

　　转变经济增长方式，做2.0版的“中国制造”，意味着自动化、高科技、信息化，结果就是少用人工。这是一个比人口自然减少更重要的影响因素。发达国家失业率高很大程度上是劳动密集型产业转移的直接结果。中国人口多，回旋余地大，如果充分就业，经济发展，要度过老龄化高峰比他国容易。现在我最担心的是整体经济设计跟着发达国家的路子走，以它们的现状定义我们的将来。劳动力是分层次的，有些人可能只适合劳动密集型产业，是不可能转轨的。所以我们更应该担心中国的就业问题。

　　老龄化出现之后，中国劳动年龄人口的年纪会逐渐偏大，顶峰时平均会达到30多岁。如果延迟退休年龄，实际无助于解决结构性问题，也无新生劳动力。我们离老龄化最高峰还有22年，要真正解决和缓和中国老龄化高峰，是调整计划生育政策。这次《决定》中已经推出了“单独二胎”政策，虽然调整已经晚一些，但是中国人的生育意愿还在，可能大城市弱一些，二三线城市的人还是想生孩子的。

　　还有一个问题要考虑，就是现行的退休年龄有没有好处。北京电视台有一个节目拍到各个小区里老人家带孩子。0-3岁的孩子，在中国是没有任何公共服务的，如果父母上班，必须要老人帮忙带。其中采访了一个正在哺育期的女性，说生孩子是算好的，因为妈妈今年退休。退休带孩子其实是社会劳动，在为社会做贡献，尤其中国的生育率已经低于警戒线了。等孩子到学龄，老人家可能就又将服务方向转向比自己更老的老人。中国现在说居家养老，全靠老人自己。现在女性55岁退休、男性60岁退休，他们还有余力，真要延迟退休，恐怕就没有这样的能力了。

　　中国的平均退休金只有1800元，如果把此看做老人带孩子所取的社会工资，可能就更清楚些。如果都65岁退休，孩子就没有人带了，要为0-3岁的孩子和许多老人提供公共服务，恐怕远远超过1800元退休金，要全面考虑这些问题才行。

　　保证公平才是中国社会养老的关键

　　《决定》还提到要“推进机关事业单位养老保险制度改革”，这是针对双轨制的改革。目前企业职工的退休金少于2000元，而机关事业单位的退休金基本高于3000元。计划经济时代是企业自己发养老金，但改革开放之后不可持续了。上世纪九十年代初，提出向市场经济转轨，很多国有企业、集体企业不复存在或不能正常生产了，出现了很多退休人员领不到养老金的情况，所以进行了改革。改革初期财政能力非常差，现在财政是11万亿元人民币，当时只有几千亿元。改革更多是解决国有企业的问题，改变了企业职工的养老金计算方法，都跟社会平均工资挂钩，最高是70%，病退的是40%-50%。

　　改革时平均养老金只有700元，企业养老金至今也比较低。但机关事业单位的养老金还是按照70%来计算的。根据工龄，30年以上工龄可以拿到80 %，40年以上就可以拿到90%，差距产生。中国的养老金除了支持老人的基本生活费用外，还有大部分支付自费的医药费。每个老人都得准备一笔钱就医，而不是国际通常意义的养老金就是管老年生活。所以从这个角度来说，事业单位的养老金也并不高，企业职工的养老金更低。

　　简单的并轨，并不能解决企业职工养老金偏低的问题。那么把机关企事业单位的养老金往下拉行不行？事业单位有3000多万教师、1000万医护人员，将他们的养老金下拉，这显然是不可接受的。所以我们的目标是要将企业职工的养老金往上提，而不是将其他人的养老金往下拉。

　　还有学者说，之所以不能延迟退休年龄，是因为双轨制不公平，只要大家养老金差不多，延迟退休年龄没有问题。其实这是两回事，但确实有人支持先并轨再延迟退休年龄。目前养老金改革要么小改，就是将企业退休人员的养老金上涨，不动其他制度。如果要大改，要将中国的养老金分为两部分，一是基本养老金，追求公平，大家都以中华人民共和国公民的身份交养老金，根据自己收入一定比例来交。领养老金的时候，从国家领导人到普通人都在一定的水平上领基本养老金，随着物价上涨每年调整，能够保障基本生活需求；二是补充养老金，跟效率挂钩，即收入多就可以多缴，将来可以多得，这应该由市场操纵。

　　养老保险真正的问题何在？在于流动问题，包括农民工的流动，也包括城市间的人口流动。他们缴了养老保险，但一旦流动起来，将养老金转移是很难的，到领养老金时就可能根本无处可领。这是中国养老保险制度迫在眉睫要解决的问题，有关部门对此掉以轻心，而将未来几十年的事情算了又算，我觉得比较搞笑。

　　要考量一个政策好或不好，首先要从经济理性角度考察，在有限的资源条件下追求效率。但这不是唯一尺度，所有政策都不是算出来的，都是政治决策，要考虑多方因素。公共政策还要考虑人文关怀，即在社会分配过程中，以无数个具有平等权利的个体的人为本的公平分配，其次指在整个社会经济发展中，以无数个具有平等权利的群体的人为本的共享与参与。延迟退休年龄，实际上是注重经济理性，忽视人文关怀；双轨制和并轨问题，注重了人文关怀但又忽视了经济理性；在流动人口的转移接续方面，既忽视了经济理性又忽视了人文关怀，这是我们当前迫切需要解决的政策。

　　(南都评论记者 李靖云 整理)

    唐钧，中国社会科学院研究员、社会政策研究中心秘书长。主要论著有：《博文中的社会政策》、《中国社会》、《中国城市居民贫困线研究》、《中国社会福利》等。