深化改革领导小组：更大尺度的谋篇布局

　　本刊记者/王全宝

　　像往常一样，早上八点多，中国经济体制改革研究会名誉会长、原体改委副主任高尚全就来到办公室。刚坐下来，他就让秘书把11月15日刚刚公布的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》打印一份拿过来。

　　他仔细地阅读这份《决定》，只要有内容涉及“中央成立全面深化改革领导小组”之处，高尚全就用笔在该处重复勾画了几下。

　　“建立改革协调的工作机构大家已经达成共识，但是谁来担任组长呢？文件上没说，但这个问题很重要。”高尚全对《中国新闻周刊》记者说。

　　在《决定》公之于众之前三天，11月12日，刚刚闭幕的十八届三中全会发布公报，宣布将成立全面深化改革领导小组，负责改革总体设计、统筹协调、整体推进、督促落实。这成为三中全会公报中最为引人关注的内容之一。

　　在改革呼声日益高涨之际，中共中央重启顶层改革机制，顺应各界呼吁重新成立一个事关改革的中央最高专门机构，是为众望所归。不过，关于这个小组的具体设置、人员配备等事宜均没有对外公布，不免也引发各种猜测。

　　各方游说顶层设计

　　在高尚全的记忆里，很久以前，经济学界就在呼吁要恢复当年的国家经济体制改革委员会，或者是设立改革委员会。

　　2005年，有一次国务院召开常务会议，邀请了9位专家学者参会，高尚全就是其中之一。在会上，很多专家呼吁要成立一个改革机构，建立协调机制。高尚全主要提了三条意见：第一是恢复体改委；第二是中央成立一个改革的协调小组；第三是要加强发改委改革的职能。

　　此后，伴随着改革触及深水区，一些领域的改革呈现出胶着状态之时，官方亦开始顶层谋划。

　　2010年，中共十七届五中全会通过了《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》，这个文件第一次使用“顶层设计”一词，当时的表述是“重视改革顶层设计和总体规划”。此后，中央高层多次强调要加强“改革顶层设计”。

　　从2012年开始，经济学家吴敬琏、张维迎等人在不同场合也公开呼吁成立中央层面的改革机构。

　　2012年和2013年全国两会期间，全国政协委员、中国(海南)改革发展研究院院长迟福林，全国政协委员、中共中央党校党建教研部主任王长江先后呼吁，建立中央层面的改革机构，打破原有行政管理布局，超越部门界限进行统筹。

　　今年全国两会结束不久，4月，高尚全再次向中央高层建言。他在关于“改革的系统性、整体性和协调性”内容中，呼吁“建立一个统筹全面深化改革的高层次的权威性改革协调机制和工作机构”。

　　据悉，高尚全的此项建议得到了中央高层的重视。5月23日，国务院副总理张高丽批示称：“谢谢尚全同志的关心支持，请起草组研酌。”

　　事实证明，十八届三中全会宣布的中央改革机构的名称，与高尚全建议的名称“中央全面深化改革领导小组”相吻合。

　　在高尚全看来，加强改革顶层设计，需要专门的设计机构。从领导和谋划改革的要求看，成立由中央直接领导的中央改革领导协调机构，有利于在全局上把握改革的进程。

　　“中国改革进行到现在，该改的都已经改得差不多了，剩下的改革都是硬骨头。所以，全面深化改革，需要一个组织的保障。十八大前，各界呼吁恢复体改委，但体改委显然力度还不够，因为全面深化改革涉及到经济、政治、文化、社会、生态文明五位一体，范围之很广，不是体改委所能协调的。”高尚全在接受《中国新闻周刊》采访时表示。

　　在许多受访专家看来，中央重新成立关于改革的专门机构，一方面与多年来各方人士呼吁有关，另一方面也是因为当前深化改革的进程已经呈现胶着状态。

　　十八届三中全会通过的《决定》也指出，当前，我国发展进入新阶段，改革进入攻坚期和深水区。要“敢于啃硬骨头，敢于涉险滩，以更大决心冲破思想观念的束缚、突破利益固化的藩篱”。

　　过早谢幕的体改委

　　近些年来，很多学者公开呼吁恢复体改委设置，甚至也不乏体制内的人撰文纪念上个世纪的体改委。实际上，这一现象与现行经济体制改革事务弊端日益显现有着因果关系。

　　原体改委撤销后，它的一些功能转移到了国家发改委。发改委的经济体制综合改革司负责经济体制改革事务，其具体操作模式一般是该司与其他部委相关部门起草文件，然后再由发改委报送国务院进行批复。

　　这在高尚全看来，似乎是很难兼顾的任务。“发改委本来是两个职能，一个是发展，一个是改革，通过改革来促进发展。本来这两个职能设置很好，但是运行结果不是很理想，给人的感觉是重发展而轻改革了。”

　　另外，近些年，国家发改委因掌握众多重大项目审批权而受到不少批评和质疑，“发改委权力太大，相当于一个小国务院”。

　　更有舆论批评称，手握许多重大项目审批权的国家发改委，在一定程度上已成为既得利益者。高尚全认为，原来的体改委超越部门利益，因而是一项合理的设置。“这也是我呼吁由‘利益超越’的机构来专司改革的初衷。”高尚全说。

　　1978年底，中国开启改革之始并没有明确目标，一切改革几乎都是“摸着石头过河”，当时急需一个高层机构来规划和协调改革全局。于是，1980年5月，国务院决定成立国务院体制改革办公室。两年后，在原体改办的基础上，设立了国家经济体制改革委员会，时任总理亲自兼任主任，负责体制改革的总体设计，统一研究、筹划和指导全国经济体制改革工作。

　　体改委成立之初就被赋予了四项任务：理论创新、设计总体方案、协调各方利益、组织试点。这四项任务则充分体现了“清议机构”的性质。

　　从成立之初到1990年8月，除1987年至1988年由李铁映(中央政治局委员、国务委员)担任主任外，一直是由总理兼任体改委主任。

　　“体改委志在改革。”1990年至1993年担任体改委主任的全国政协原副主席陈锦华，曾撰文指出当时对这一新部门予以“高配”的原因：“小平同志讲过，总理的屁股一定要坐在改革上。因此，国家体改委一成立，就由先后两任总理兼任主任。”

　　但到了1998年，在国务院机构改革中，体改委被降格成为国务院体改办，标志着从此退出国务院组成部门序列，人员编制从200人减至不到90人。

　　降格后，原体改委组织制定企业综合性经济法规的职能，移交给国务院法制办和国家经贸委；组织现代企业制度试点和审批中央企业改制为股份有限公司的职能，移交给国家经贸委；指导和协调地区各类综合配套改革试点的职能，则下放给地方政府。

　　按照机构改革要求，降格后的体改办奉行三不原则，即“不开会、不讲话、不发文件”，成了真正的“清议机构”。

　　在1998年到2003年的几年中，作为并无实质筹划、协调权力的体改办，虽然也拿出了几十个重要文件方案，但彼时的体改委已无力主导改革局势，其作用逐渐淡化。

　　五年后，在2003年的十届全国人大一次会议上，《国务院机构改革方案》指出：将国家计委改组为国家发展和改革委员会，体改办的职能并入新成立的发改委，具体业务由新组建的经济体制综合改革司承担。

　　全国政协原副主席陈锦华在2011年撰文感慨：“国家体改委机构撤销，人员没有留住，有些重要改革也没有继续深化下去。体改委消亡有点儿过早了，中国还不到这一步。”

　　以更大尺度谋篇布局

　　11月13日，即十八届三中全会结束的第二天，北京市委常委会上释放出消息，将成立全面深化改革领导小组，北京市委书记郭金龙强调，要把握首都发展的阶段性特征，从国家发展大势、区域协调发展着眼，在更大尺度上谋篇布局。

　　随后，天津、内蒙古、黑龙江、广西等省区市也相继宣布成立全面深化改革领导小组。

　　但是，对于深化改革领导小组的人选以及相关机构设置情况，上述五省区市均没有对外公布。

　　而关于中央全面深化改革领导小组的具体机构和人员设置，官方也没有发放任何消息甚至暗示。谁将是改革小组负责人，目前尚无权威消息。

　　“谁来担任领导小组长人选很重要。”国家体改委原副主任卲秉仁在接受《中国新闻周刊》采访时表示。在他看来，现在改革面临的环境和困难，与上个世纪已然不同，领导小组如果没有强有力的人选，则很难推动目前的各项改革。

　　中共中央总书记习近平就《决定》所做说明时指出，“全面深化改革是一个复杂的系统工程，单靠某一个或某几个部门往往力不从心，因此就需要建立更高层面的领导机制。”

　　在《中国新闻周刊》记者采访过程中，很多受访者认为，经过此前35年“摸着石头过河”的渐进改革探索，中国现在的改革既要有明确目标，又要有强有力的机构协调、推动和督促。

　　高尚全则认为，此前，各类中央级别的领导小组多属于议事协调机构，例如中央农村工作领导小组、中央司法体制改革领导小组等等。但这类领导小组往往职能单一，为某一项改革而设，已经不能适应目前全面深化改革的需要。

　　为此，在领导小组具体组织形式上，高尚全曾向中央建议，考虑到中央新的财经领导小组刚刚成立，为了不增加新机构，建议可采取两块牌子、一套人马。“但全面深化改革的名称不能没有，因为财经包含不了政治、文化、社会、生态文明改革。”

　　中国(海南)改革研究院院长迟福林在接受《中国新闻周刊》采访时则认为，当下每项改革措施如果触及利益格局，就会引发矛盾和阻力，顶层改革重启，有助于协调部门利益、地方利益等既得利益关系。 ★