孙春芳

　　新一轮土地改革如何进行，是十八届三中全会备受瞩目的议题。

　　当前中国经济面临转型和拐点，有观点认为，中国经济可能从此跌入谷底，因为改革开放30多年来的红利已经释放殆尽，而相反的观点则指出，中国完全能走出中等收入国家陷阱，因为在制度改革方面的红利还有很大的释放空间，尤其是经济发展所必须的各类生产要素，如果通过进一步的改革，使其能更自由地流通，必将能使中国经济持续稳健地增长。而在各类要素中，土地是最基本的。

　　长期以来，中国的土地制度受制于国有和集体土地二元分割的藩篱，无法进行自由流通，由此催生的征地制度也饱受诟病，与此同时，由于工业用地成本很低，开发粗放，造成一方面用地指标紧张，另一方面，大量地块闲置、使用效率不高。

　　如何通过改革释放土地要素的红利？为此，《21世纪经济报道》采访了全国人大农委委员张晓山。

　　土地问题的深层次原因

　　《21世纪》：《土地管理法》修正案为何没有在人大通过，农村集体土地征收补偿条例也没法出台，背后原因何在？

　　张晓山：深层次的原因我想还是央地之间的财权事权不匹配的矛盾没有解决吧。中央这块需要进行收入分配格局的调整，真正把利益向基层倾斜，从源头上大幅度减少专项资金，当然这个很难。另外让地方有一定的税金，尤其县镇一级的基层能让它有自我生长的能力，然后把基层预算这块能够都纳入整体的预算，而且能够使地方人大、政协、社会团体真正监督钱的使用。

　　中央集中财权的目的是为什么？就是怕地方有了财权之后乱花钱，确实有这个问题，但解决乱花钱的关键是有效的监督，监督这钱能不能真正用到实处，能不能真的解决老百姓迫切需要解决的问题，在此前提下给地方更多的财权。地方有了财权和稳定的税收来源，多少能够减少对土地财政的依赖，至少在修改土地管理法和逐步取消征地制度上阻力会小很多。

　　《21世纪》：最近外界普遍认为，十八届三中全会在土地流转方面会有更大的动作，您如何看待目前土地流转方面的问题？

　　张晓山：农业现代化的第一个问题当然是农村的经营制度、经营模式，我们的政策是家庭承包经营和集体经营为结合的双层经营体制，并长期不变。未来发展农业的基本经营制度到底怎么变化？这是个大问题。

　　未来以什么样的经营模式为主体，到底是搞公司加农业，大公司进入农业搞几百亩、几千亩、上万亩、连片开发呢？还是我们搞家庭的种植、养殖？各种模式目前都存在，那么我们鼓励和提倡什么样的模式更有利于中国现代农业发展？我个人提倡家庭经营加上社会化服务：在家庭经营基础上农户的联合合作，然后再与外界的多元化、多形式、多层次的社会服务主体进行有效的对接，让农民能够有效的进入市场。

　　另外，中国即使城镇化率达到70%，也有4亿人在农村，所以这就决定中国不可能像美国、澳大利亚、加拿大那样的几千公顷大的公司农场，或者南美的种植园，农民都成为农业工人，这是不可能的。

　　我认为中国未来还是专业化、商品化、集约化的农业和小规模的口粮农业并存这么一种局面。

　　第二个问题，未来现代农业的经营主体到底是谁？很多地方是386199部队在经营农业，也就是说种地都只靠老人，小孩，妇女，青壮年劳动力全出去打工了。中国未来农业劳动力来源是个大问题。

　　《21世纪》：目前有一种声音，认为取消国有土地和集体土地之间的二元划分行不通，因为怕违反土地用途管制和规划的规定，您如何看？

　　张晓山：恰恰相反，我认为城乡二元对立取消，其中重要一项是规划也要一体化，要消除过去城乡分割的规划，过去是城市规划，农村没有规划，农民自己想怎么弄就怎么弄，以后的规划应该是一体化的规划；第二：规划要高于所有制，规划不光涉及国有土地，也包括集体土地在内；第三：规划本身要明确的用途，农地就是农地，不能盖房子。最后一点也是最重要的一点是：规划要民主科学，规划不是几个专家弄完以后，领导人一拍就完了，因为规划是百年大计，涉及到资源的配置、人口的分布、如何创造一个更好的人居环境，如何让人活着更有尊严，幸福指数更高。所以这个规划应该要有一个民众参与、社会知情的程序，包括听证各种方式。

　　严控用地规模有一定合理性

　　《21世纪》：当前很矛盾的一个现象是一方面地方喊自己没有用地指标，一方面有些工业园区土地闲置十分严重，什么原因？

　　张晓山：现在中央对地方的用地指标、增减挂钩有种种控制，地方很头疼，从我调研的情况来看，地方主要反映如下问题：一是增减挂钩用地只能在本地区，不能跨县，更不能跨省，所以发达地区都希望在跨区域上能有所突破，能够实行全国的土地资源的有效配置，比如江苏没有地了，可不可以到黑龙江复垦，把它的指标拿来我用。

　　二是周转指标太少，各地的年度土地利用规划跟它的经济发展规划用地需求有比较大的缺口，这一缺口无法靠这些周转指标来填补。

　　三是周转期限的问题，中央规定占补平衡应该先补后占，在实际操作中一般采取周转用地的办法，国土资源部对周转用地归还一般以3年为期，但实践中3年来不及，得5年。

　　四是“双置换”问题，这指的是不光指标要置换，空间也要置换，置换的时候要确定哪块地是给我的，地方觉得这限制了它的自由选择权。

　　当然中央和国土部门给地方种种限制也有苦衷，就是要想抑制你卖地的冲动，而且知道口子只要一开，上有所好下必甚焉，大家群起而效仿，最后就很难守住耕地红线了。实际上尽管中央卡的那么紧，地方还是有各种变通的手段来突破限制，打各种擦边球，以至一些地方还在到处乱征地，乱开发，最后出现土地闲置、鬼城、空城。

　　因此在当前的政策条件下，中央的严格控制用地规模是有一定合理性的，这会逼得地方提高你的容积率，提高你的开发强度，提高单位土地面积的产出，我们的单位平方公里土地GDP产出跟香港、纽约这些地方比，低很多，为什么？因为工业用地的成本很低，开发经营很粗放。现在严格控制用地，这就逼得地方不得不搞科技创新，搞产业结构升级，最终提高整个经济的竞争力。

　　《21世纪》：目前在考虑要适当提高工业用地的成本？

　　张晓山：具体进展我不太清楚，但提高工业用地的成本恐怕会遇到一定的阻力，因为中国各地都在竞争，都要保增长，保增长的话就要吸引投资，你要提高工业用地成本不等于自己把自己的竞争力下降了吗？但中央的思路是清楚的，各地不能再搞什么GDP竞争了，发展不能光靠数量，要有质量和效率。