国务院发展研究中心农村部副部长 刘守英

　　现行土地制度支撑了我国经济多年的高速增长和工业化、城镇化的快速推进，但由此也形成了以土地为支撑的经济发展模式，其不协调、不健康、不可持续的问题越来越突出。主要表现在以下几个方面：

　　土地成为维系传统发展方式的工具。中国经济增长依赖于土地的宽供应，2003～2012年间，全国国有建设用地供应总量从28.64万公顷增加到69.04万公顷，年均增长10.27%，GDP增速与土地供应高度相关。

　　高速工业化靠工业用地的低成本维系，2000～2012年间，全国综合地价水平、商业地价水平和居住地价水平年均涨幅分别是10.04%、11.40%、14.42%，工业地价水平年均涨幅仅为3.35%，远低于商业和居住地价的涨幅。

　　快速城镇化依靠土地扩张和土地资本化推动。2000～2012年间，城市建成区面积扩增了一倍多，土地出让收入增加了45倍多。2012年，84个重点城市的土地抵押融资贷款达到5.95万亿元，成为城市基础设施建设的重要资金来源。

　　潜在经济和社会风险不断积累。一是地方政府债务偿还对土地出让收入依赖较大。到2010年底，地方政府负有偿还责任的债务余额中，承诺用土地出让收入作为偿债来源的债务余额为2.5万亿元，占地方政府负有偿还责任债务余额的比重达81.2%。

　　从偿债年度看，2013年至2015年到期偿还的债务分别占11.37%、9.28%和7.48%，2016年以后到期偿还的占30.21%。由于近年来土地出让收入不稳定性加大，并且政府实际可支配的土地收益占出让收入的比重仍在不断下降，以此作为最重要的偿债来源，会显著增加地方政府尤其是县市级政府的潜在债务风险。

　　二是银行金融风险。银行是地方政府性债务最大的资金供给者。2010年底，银行贷款占到地方政府性债务资金的79.01%，而土地抵押是政府获得贷款的主要手段。2007～2012年间，84个重点城市的土地抵押面积从12.84万公顷增加到34.90万公顷，年均新增4.41万公顷。土地抵押贷款金额从1.33万亿增加到5.95万亿，年均增幅为34.8%。

　　三是社会风险。群体性上访事件60%与土地有关，土地纠纷上访占社会上访总量的40%，其中征地补偿纠纷占到土地纠纷的84.7%，每年因征地拆迁引发的纠纷达400万件左右。

　　征地拆迁等补偿性支出大幅提高，城市化成本抬升。近年来，随着城市化进程加快，土地价值大幅上升，农民权利意识觉醒，加上一些地区的城镇用地逐步从新增转向存量用地，征地拆迁成本快速提高，被征地农民和拆迁居民补偿水平占出让收入的比例显著上升。

　　2008～2011年间，征地拆迁补偿、失地农民补助和企业安置费以及土地出让业务费等补偿性支出占土地出让收入总额的比重从47.0%提高到 55.39%。尤其是2012年，征地拆迁相关费用占土地出让收入总额比重达到60.2%。目前和今后阶段，政府沿用现行土地管理法的规定，采取原用途补偿已很难实施征地，中国经济发展正在告别低价补偿征地的低成本时代。

　　稀缺土地资源的不集约、不节约利用。一是城市外延扩张和蔓延。2000～2010年间，城市市区人口平均增速为35.31%，建成区土地面积增速为99.29%，建成区土地面积增速远超人口增速。二是土地利用粗放。全国工矿仓储用地占建设用地供应的比重多年连续超过40%，挤占居住和生活用地，工业项目用地容积率仅0.3～0.6。三是城市用地非市场配置带来大广场、大马路、大办公楼等形象工程。四是不同类型城市的城乡接合部占用大量土地，但被低端低效利用。五是农村建设用地占用过大，村庄居民点用地达17万平方公里。

　　占用大量优质耕地，危及国家粮食安全。上一轮沿海地区工业化城镇化的加速，导致耕地大量流失，1996～2008年间，耕地面积净减少831.71万公顷。传统的“南粮北运”已经变为“北粮南运”。从上世纪90年代中期开始，中国粮食供给基本上依靠北方，全国31个省区市中，13个粮食主产区已有一半调不出粮食，7个主销区有5个在南方。随着中西部工业化加速，优质耕地被占用的趋势还在蔓延，如果不改变工业化城镇化用地模式，将危及国家粮食安全。

　　由此可见，我国传统发展模式高度依赖土地的推动。高投入、高消耗的要素投入方式主要表现为土地的宽供应和高耗费；地方政府的竞争主要依托于土地的招商引资；高速的工业化依赖于扭曲价格的低成本土地供应；快速的城镇化依托于政府独家垄断下的土地资本化。要转变传统经济发展方式，必须转变土地利用方式，改革现行土地制度。

　　提高利用率——土地制度改革的突破口

　　扩展阅读

　　新一轮农村土地改革路向何方

　　编者按 当前，正在萌动的以农村承包地、建设用地利用制度改革为核心的我国新一轮农村土地改革，将成为推动新型城镇化发展的重要支撑。它既是稳定农业生产、推进农业现代化的基本需要，又是农民带着财富，稳妥转户并融入城镇的制度基础，还是科学、合理满足我国未来城镇发展大规模用地需求的必要前提。如何使新一轮土地改革更好地助推新型城镇化发展，成为目前的难点、焦点。

　　实现农民对承包地的“处置权”

　　自上世纪70年代末、80年代初开始，随着农村耕地发包给农民，并建立以家庭联产承包责任制为基础、统分结合的双层经营体制，极大调动了农民的生产积极性，成为农业生产和粮食大幅增长、农民增收的主要原因。

　　但近年来，由于我国农村一家一户分散经营的传统小农模式，农户数量庞大、农地经营规模过小，农业副业化、兼业化、老龄化现象突出，面临“两高（市场高风险、投入高成本）两低（产出低效益、种地低素质）一弱化（村组集体‘统’的功能弱化）”矛盾突出，也已经无法适应农业生产力的发展要求。

　　不少专家认为，要克服我国目前农业生产中出现的这些问题，真正保证新型城镇化稳步推进，协调城乡发展，在承包地改革问题上，其核心目标一是要保障国家粮食安全，为农业现代化、工业化、城镇化筑牢根基，二是继续保障农民权益、实现农民增收致富。

　　浙江大学教授顾益康认为，承包地制度改革的关键是保障农民“处置权”的实现。当前农村土地制度宜沿着“明确所有权，稳定承包权，放活使用权，保障收益权、尊重处分权”的方向继续深化改革。同时，不少专家认为，在承包地改革中，应注意不同群体不同的改革诉求。

　　对选择留在农村的农民而言，应进一步从法律层面明晰土地承包经营权的期限，让十七届三中全会确定的“长久不变”落到实处，确权固权稳定承包者经营者的恒心，消除土地预期不稳问题，稳定土地流转和规模经营。

　　对今后转户进城的农民而言，应保障其土地财产权，探索建立“人地分离”制度，实现“让更少的农民种更多的地”，推进农业的规模化、集约化生产。

　　以调整增值收益分配为突破口推动征地改革

　　除了承包地利用制度调整之外，当前针对农村宅基地等建设用地利用也是农村土地制度改革的难点和关键点。

　　当前征地矛盾突出，主要原因在于城镇化、工业化进程加快下的发展冲动和土地财政下的卖地冲动持续存在，为了短时间内完成征地，部分地方政府一定程度上忽略或漠视征地应有的法律程序，从而引发纠纷。更为深层的原因在于征地制度本身的不合理，即对征地范围的界定过于宽泛、农民权利主体地位的虚置，以及低标准、单一的补偿安置方式。

　　专家认为，从长远来看，“同地同权、同地同价”是建设用地改革的最终目标，但从目前来看，要确保稳妥、减少改革风险和阻力，农村建设用地改革的当务之急，还是应以完善征地制度，调整增值收益分配结构为突破口，逐渐达成土地改革目标。

　　采访中，不少专家认为，征地制度改革当务之急是要大幅度提高农民在土地增值收益中的分配比例。在农村“出口端”，其中可选择的改革举措有二：一是在不改变现存征地补偿政策的情况下，提高土地补偿费、安置补助费、青苗费等耕地补偿标准倍数；二是改变现有征地补偿政策，参考土地用途改变后形成的市场价格进行补偿。在城市“入口端”，改革土地出让金使用制度，用更大的比例用于农村转户人口在医疗、教育、卫生、社保、保障性住房等公共基础设施建设和公共服务等方面。

　　西南政法大学副校长刘俊说，要平稳推进农村征地制度改革，关键在于保障农民的土地财产权，分配好土地非农化和城镇化产生的土地增值收益。通过调整土地增值收益分配，提高农民征地补偿收益，将土地增值收益侧重于解决转移人口市民化。

　　明确城乡土地改革新使命

　　随着我国新型城镇化进一步发展，对城乡土地的合理利用已经进入新阶段，这一阶段的显著特点是：尊重农民土地权益，通过市场机制分配土地资源、确定土地价值，土地交易机制日趋完善。

　　不少专家认为，在逐渐完善征地制度改革，调整土地增值收益分配框架之后，农村土地制度进一步改革的方向有四：

　　一是建立和完善土地用途管制制度。农民对农村土地的利用权，如果可以成为完整的土地财产权，就必须建立一套科学、合理和完善的土地用途管制制度，因为具有独立物权性质的土地使用权，其市场价值与法律设定的土地用途直接相关。

　　譬如承包土地使用权，只能用于农业种植用途，没有多大的市场价值，而且政府还给予适当的补贴，但如果设定为商业或者房地产开发用途，则市场价值会立即提升上百倍甚至更高。因此，要落实农民的土地财产权益，就必须建立科学、合理和完善的土地用途管制制度。

　　二是在土地制度改革中，稳妥处理作为土地所有权者的村组集体和土地经营使用者的农民之间的利益关系。目前农村土地收益分配标准不清，作为土地所有者的农村集体经济组织和农民之间往往通过私下协商或“村规民约”来确定分配比例，有的村组“占多伤农”，而有的地方农民对收益分光用光。

　　在新一轮土地改革中，就必须处理好二者关系，既保护农民土地物权，使转户农民能带着财富进城，也保障村组集体土地所有权，筑牢新农村发展的基础。

　　三是构建土地资源利益还原社会公平的法律制度机制。由于土地的公共资源属性，土地财产权人在享有土地财产权的同时，应当承担相应的社会责任，特别是土地权利的税费义务。这类义务与责任，与土地的权利形成不可分割的关系，谁拥有和行使土地财产权，谁承担土地的社会义务。在未来落实农民的土地财产权益的改革中，也须注意责任义务问题。

　　四是建立新型农村保障制度。应以效率价值理念与目标建立农村土地利用制度，在逐步稳妥废除以土地直接保障农民生存需要的制度体系的同时，建立起一项不直接依赖土地保障的、间接以土地资源利益为支撑的新型农村生存保障制度体系。（半月谈记者 李松 王政）