“克强试验田”四两拨千斤的改革举措

　　负面清单爆破口

　　本报记者 陈岩鹏 北京报道

　　一份不足10页的负面清单，列出来的不仅是不得准入的投资领域目录，更是决策层转变政府职能的决心。

　　随着上海自贸区挂牌，2013版的负面清单也随之发布。这份最新出炉的清单明确列出了不予外商投资准入或有限制要求的领域，涉及国民经济行业1069个小类中的17.8%，超过八成的行业开放。

　　“负面清单只列出不允许项目，其它没有列入的都允许投资，这是更加积极主动开放战略的体现，具有开创意义。”国务院发展研究中心对外经济研究部副部长赵晋平接受《华夏时报》记者采访时表示。

　　到目前为止，我国对外资的管理一直采用的是正面清单模式，由“正”转“负”，这是我国第一次采用负面清单管理外商对华投资，按照“非禁止即开放”的原则，清单之外的行业及项目全都开放。

　　作为李克强经济学的破冰一步，上海自贸区的制度创新意义大于经济驱动意义。除了与国际接轨外，自贸区改革还承担了国内改革的重任，而作为其发力点的负面清单管理模式还可以起到倒逼行政管理改革的作用。而这与国务院今年以来积极推进的行政职能改革，不断取消和下放行政审批权力的方向是一致的。

　　有专家认为，更重要的是，负面清单管理模式具有可复制性，走出28.78平方公里的上海自贸区，推向全国。

　　由“正”转“负”

　　台风暴雨无法阻止中外企业“抢滩”自贸区的步伐。10月8日，中国(上海)自由贸易试验区挂牌后正式受理企业登记注册申请的首日，自贸区管委会一楼的综合服务大厅人潮涌动。

　　然而，自贸区却展现出高效与开放。仅8日一天，自贸区综合服务大厅就接待咨询达1480人次，办理注册登记577人，共计2057人次。根据试验区新政，如果这些企业符合试验区备案制条件，即有望入驻试验区。“这一数量相当于外高桥保税区一年的新增企业数。”自贸试验区管委会副主任简大年说。

　　在现场办公的工商部门人员表示，对于未列入负面清单的外商投资一般项目，最快4天就可以拿到营业执照、机构代码和经营登记证。而此前，企业要完成一个项目注册，整个流程走完至少需要29个工作日。

　　“也就是说，除了负面清单列表上的行业，外资设立直接去工商局就可以了，不再需要去发改委和外经贸主管部门审批了。通俗地讲，国内企业如何设立，外资企业就如何设立。”对外经贸大学外国直接投资研究中心主任卢进勇称。

　　据悉，上海自贸区内的公司注册试行了“一站受理”，企业准备好材料后无需再辗转工商、质监、税务等多个部门，只需将材料交到工商窗口，窗口会进入内部流转，免去企业来回奔波。

　　此前我国对外资的管理一直采用的是正面清单模式，即外商投资必须遵循由国家发改委和商务部制定的《外商投资产业指导目录》，该目录在2004年、2007年和2011年经过三次修订，列出了我国对外资的鼓励类、限制类、禁止类行业。

　　由“正”转“负”，虽然只有一字之差，体现的却是截然不同的投资管理理念。

　　所谓“负面清单”管理，是指政府规定哪些经济领域不开放，除了清单上的禁区，其他行业、领域和经济活动都许可。另外，凡是针对外资的与国民待遇、最惠国待遇不符的管理措施，或业绩要求、高管要求等方面的管理措施均以清单方式列明。

　　对此，中国投资协会会长张汉亚表示，负面清单的表述更精确了，更明确告知对方哪些行业不开放或存在限制，所以能简化对外资进入的审批管理，自贸区内的企业一视同仁，更加自由，同时也减少了政府寻租的空间，这也是上海自贸区有别于其他开发区、保税区的标志之一。

　　与国际接轨

　　上海自贸区挂牌当天，商务部部长高虎城在回答媒体提问时道出了建立上海自贸区的三个意义，其中第一个意义就是通过先行先试，使试验区形成与国际经贸通行规则相互衔接的基本制度框架，成为我国进一步融入经济全球化的重要载体。

　　“上海自贸区设立是在国内外经济背景急剧变化下决策的。”国务院发展研究中心对外经济研究部副部长赵晋平称。

　　入世之后，我国积极推进自贸区战略，先后和东盟以及香港、澳门、台湾等地区签订了区域合作协定，自贸区战略取得较大进展，但是，美国主导的跨太平洋伙伴关系协议(TPP)和跨大西洋贸易与投资伙伴关系协定(TTIP)，推行的是自由化程度更高的自贸模式，这就给自贸协定带来新的挑战。

　　在《服务贸易总协定》(GATS)中，利用正面清单来确定覆盖的领域，而自由贸易协定(FTA)则采用负面清单。1994年生效的北美自由贸易区(NAFTA)被认为是最早采用负面清单的FTA之一，在美国和新加坡达成FTA之后，这种制度也被亚洲多国所仿效，但各国的做法并不一样。

　　赵晋平告诉记者，随着TPP和TTIP逐渐成为主导全球区域经济一体化的新模式，如果我们不能积极参与，不能有所作为，在一定意义上就会面临被边缘化的危险，在区域合作中也会处于被动境地。

　　“准入前国民待遇和负面清单的外资管理模式已逐渐成为国际投资规则发展的新趋势，世界上至少有77个国家采用了此种模式。”商务部新闻发言人沈丹阳今年7月在谈到中美投资协定谈判时称。

　　7月10日至11日，第五轮中美战略与经济对话在美国华盛顿举行。为落实今年6月两国元首在美国加州安纳伯格庄园会晤中达成的关于积极推进投资协定谈判的共识，两国元首的特别代表进行了深入讨论和交流。中方同意以准入前国民待遇和负面清单为基础与美方进行投资协定实质性谈判。

　　9月29日上海自贸区挂牌当天，2013版的负面清单随之公布。在这份清单上，明确开列出了不予外商投资准入或有限制要求的领域，涉及国民经济行业1069个小类中的17.8%。

　　“这已经不是传统的自贸区概念了，传统自贸区针对的是商品，而上海自贸区针对的是企业，社会再生产的主体，采用边界后的措施，这是根本性的跨越。”中国世贸组织研究会常务理事何伟文接受本报记者采访时表示。

　　赵晋平注意到，上海自贸区开放了6大服务业领域，此前也是没有过的。

　　根据总体方案，上海自贸区将扩大服务业开放，选择金融服务、航运服务、商贸服务、专业服务、文化服务以及社会服务领域扩大开放，暂停或取消投资者资质要求、股比限制、经营范围限制等准入限制措施(银行业机构、信息通信服务除外)，营造有利于各类投资者平等准入的市场环境。

　　中国社科院世界经济与政治研究所国际贸易研究室主任宋泓说，负面清单简洁明了地告诉企业，大部分行业都开放了，实际也是在向外界表明中国的开放的领域和程度都很高。

　　开放倒逼改革

　　在上海自贸区内率先实行负面清单的管理模式，不仅仅是实现民营和外商投资企业的“国民待遇”，更是用开放形成倒逼机制，用开放促进新一轮改革的关键措施，体现了决策层转变政府职能的决心。

　　在何伟文看来，负面清单管理与本届政府一直倡导的改革在方向上是一致的，都是朝着市场化的方向改革，政府对国企没有那么多的照顾了，国企和民企、内资和外资均一视同仁。

　　《中国(上海)自由贸易试验区总体方案》提出，“对负面清单之外的领域，按照内外资一致的原则，将外商投资项目由核准制改为备案制(国务院规定对国内投资项目保留核准的除外)，由上海市负责办理；将外商投资企业合同章程审批改为由上海市负责备案管理，备案后按国家有关规定办理相关手续。”

　　目前，在现有体制中，最难改革的就是审批制度。湖南省社科院经济研究所所长肖毅敏认为，目前实施正面清单管理的一个严重弊端是，政府管的多，留下了很大的寻租空间，导致的后果是中央政府这边在取消了几十项审批权后，地方和其他部门又在那边增加了几十项审批权，所以审批权永远减不完。

　　另外，在正面清单管理模式下，企业投资往往跟着政府的产业指导目录和产业优惠目录的“指挥棒”走，市场的基础性作用难以充分发挥。

　　“负面清单管理则扩大了社会投资领域，不能干的事情就那几件，无限大的是能干的事情，这种管理模式倒逼政府转变管理方式，政府加强自我约束，管规定的几件事就可以了，审批权限大大缩小了。”肖毅敏称。

　　负面清单划定“禁区”以后，相比先前的投资审批制度，不仅能给企业以明确的导向，这是从根本上和制度上实现简政放权，真正把权力一放到底，政府管理体制上的变革跨出了重要一步，负面清单非常具有向全国推广的意义。

　　而这又与国务院今年以来积极推进的行政职能改革，不断取消和下放行政审批权力的方向是一致的。李克强总理今年也曾多次提出，要处理好政府与市场、政府与社会的关系，把该放的权力放掉，把该管的事务管好，激发市场主体创造活力，增强经济发展内生动力。

　　此外，负面清单管理模式被业界看好的另一个原因是它的可复制性。

　　“当年入世是以开放促改革、促发展非常成功的范例，目前进行负面清单管理方式的尝试，也是自贸区改革的重要内容，现在应该积累经验，同时又要防范风险，形成可复制、可推广的经验，为深化改革打下基础。”赵晋平称。