舟行之处，千岛湖面划出道道涟漪。3艘运输船每天从县中心出发，到数十公里外的街口镇，满载垃圾而归。这是浙江杭州市淳安县环保局雇佣的8名打捞垃圾专业队员的日常工作。

　　而在淳安县8公里之外，2013年9月10日，千岛湖进贤湾旅游度假区项目的建设如火如荼，一片扬尘中，多辆挖掘机穿梭其中，数十名工人在忙于修路。

　　这是淳安县招商引资历史上单体投资最大的商业项目，投资超过70亿元，将打造一个世界级休闲新地标，除了国际会议中心、五星级酒店等，一个高尔夫球场也以“山地体育公园”的名义悄然上马。

　　在淳安多年保护下，千岛湖水能见度可达12米，水质颇佳。然而，淳安县正在推行挖山、填湖、造平地的发展模式，各乡镇蠢蠢欲动填湖囤地。尽管淳安县政府人尽皆知，这会对千岛湖生态造成致命打击，却被理解为“发展的无奈选择”而放行。

　　究其实质，当地持续的水保护未能得到“实惠”，“壮士断腕”的牺牲未获补偿，失衡心理长期积蓄，加之未来愈加精细化的保护动力缺失。而45万人口的保水之地为了生存发展，多次“突围”尝试失败，最终走向“监守自盗”的另一种极端。充分体现优质水资源的价值，或可破解生态保护地的发展困境。

　　“入侵”千岛湖

　　6月，央视曾曝光淳安县六个地产旅游项目填湖造地，但这仅是冰山一角。《财经》记者调查发现，建设开发已从县城周边向偏远山村蔓延，如今不少乡镇大面积填湖囤地。据当地人估算，千岛湖沿岸约有近千栋别墅。

　　淳安县23个乡镇皆临湖。围绕千岛湖推进的大型酒店、别墅区以及高尔夫球场等项目建设中，“超过30亿元的重点单体项目就有5个”。县发改局重点项目管理办公室副主任方林表示。

　　千岛湖，因星罗棋布的1078个岛屿而得名，是1959年为建新安江水力发电站拦坝蓄水形成的人工湖，蓄水量超过西湖3000多倍，也是长三角地区战略性水资源和华东地区重要的生态屏障。

　　填湖造地，一方面影响了区域水质，另一方面使浅水区至深水区之间的缓冲区消失，鱼类资源的产卵区遭到破坏，也迫使鱼类改变迁移路径。同时，开发项目建设期间，会造成水土流失。通常项目规模越大、工期越长，影响越大。

　　淳安县国土局副书记宋瑞平称，全县“农转用”出让的土地，除了市政建设以外，多数用于旅游项目开发，以平整林地为主，“虽然已经禁止填湖，但一点没有也是不可能的，建设时挖出的土方没办法处理，只能填湖”。

　　填湖现象曾遭到国家查处，2004年1月，原国家环保总局对外通报，在全国102个生态环境监察的试点地区排查中，查处了千岛湖填湖造地等生态环境破坏案件。高尔夫球场及别墅的用地指标也早已被限批。2004年国务院办公厅下发文件明确指示，禁止修建别墅和高尔夫球场； 2012年，国家发改委、国土部再次将别墅类房地产和高尔夫球场项目，明确列入禁止用地目录。

　　高尔夫球场对生态影响尤其深远，其为保护草坪所喷洒的农药，会随雨水进入湖区造成污染。此前央视调查，已建成的18洞千岛湖高尔夫球场，每个月施用杀菌剂、杀虫剂至少在13吨，被草坪吸收的不足一半。而正在建设的进贤湾项目下的高尔夫球场，规模更大。

　　淳安县大量别墅群以“五星级酒店群落”建设为由，进贤湾高尔夫球场则是以“山地体育公园”项目获批。2009年9月，进贤湾项目开始建设，但直到当年年底，该县1628亩的部分土地挂牌出让才完成，其中，拟出让的1200亩土地刚落实指标；2010年3月，进贤湾项目控制性详规才经过县联席会议研究通过；2011年12月淳安县规划局才进行建设项目批前公告。

　　对涉嫌“未批先建”，宋瑞平解释为，“该项目用地指标太大，没办法整体获批，因此拆分进行审批并分批建设。”拆零批地的做法，在2004年国务院发布的《关于深化改革严格土地管理的决定》中已禁止：严禁规避法定审批权限，将单个建设项目用地拆分审批。

　　方林表示此举多有无奈，每年上级划定的几百亩用地指标远远不足，一个大项目就占用了全县几年的指标。为此，淳安县多年来一直向上级单位争取用地指标，“希望能将指标放宽”。

　　纠结的发展

　　2012年淳安县提出 “以湖兴县、蝶变淳安”，同时，“重点项目大推进”“千亿打造国际旅游目的地”。在淳安县环保局局长童友军看来，千岛湖是淳安人的“铁饭碗”，如果没有将之保护好，数十年、几代人的付出都前功尽弃。宋瑞平则认为，淳安的环境与生态建设已到极致，当前政府首要考虑的任务是经济发展和产业开发。

　　淳安县域面积居浙江省之最，却是杭州市所辖的最穷县，也是浙江省26个欠发达县之一。县发改局产业发展科科长童国强说：“除了县中心的千岛湖镇，其他乡镇中，只有五六个乡镇每年财政收入超过百万元，剩下的平均都在20万－30万元，但财政支出最少的是2000多万元，每年的财政缺口全部依靠上级财政转移支付解决。”

　　建湖之前，淳安航运发达，是徽商水运的必经之路，也是浙江省甲等富裕县。1959年前后为建新安江水电站，原淳安、遂安两县城及30万亩良田淹没水底，29万人移民，155家企业外迁，原有基础设施损失殆尽，未获经济补偿。

　　童国强表示，相比杭州其他县区，淳安经济倒退了30年，直到上世纪80年代末期，才恢复到建湖之前的经济水平。90年代，正当乡镇企业处于改革发展的跃进期，应浙江省要求，千岛湖的保护工作升级，全县40余家造纸、化工、电镀等污染企业全部被关停，成为浙江首个实现环保目标的县。

　　“县农药厂在当时整个杭州效益最好、规模最大，但为了水环境，政府一声令下就关了。”童国强说。至今，全县没有一家印染、农药、化肥、制革、化工等污染企业。

　　由此，淳安县提出“环境立县”。此时，从杭州到淳安走盘山路的话，早上出发下午才能到达；从淳安到偏远的山村需乘车五六个小时后，再转乘船只或靠行走才能入村。淳安的农产品无法外销。

　　2000年后，在招商引资的大环境下，如何在保证水环境的基础上发展本地经济，包括发展哪些产业，开发到何等程度，淳安县的决策层充满纠葛。“争议的根本，是环保与发展的矛盾体，很难协调。”县政府办公室副主任王建平说。

　　“很多企业看上了千岛湖的环境，每年都有数十个大型化工类项目洽谈，都被淳安县拒绝了。”童国强回忆道，当时保护千岛湖是淳安县的一条红线，谁都不敢碰。

　　然而，“如果长期保护得不到实惠，保护的动力丧失，资金不可持续，全民从保护转向破坏，那就太可怕了，千岛湖属深水性湖泊，污染后很难修复。”县环保局环境监测站站长吴志旭说。

　　五年徘徊之后，淳安最终还是妥协了，提出“工业立县”。不巧的是，2006年浙江省将千岛湖划为水源二级保护区，这意味着淳安96.8%的区域，不能新上任何建设项目，不能新建任何排污口。

　　期间，一些填湖造地的旅游地产项目被“低调”批准，但受制于资金等因素迟迟未动工。自2003年前后淳安力推地产业，在2007年之后形成小高潮。

　　像全国其他地区一样，土地财政也左右了淳安。2008年24亿元的土地出让金，创下了淳安县史之最，是当年本地财政收入的2倍以上。即便在地产市场投资黯淡的今天，也贡献至少每年12亿元的出让金。对此，中国社科院城市与房地产经济研究室主任倪鹏飞认为，这种模式不可持续，首先，以破坏环境来换发展，代价高昂；其次，靠大面积出让土地进行发展，可能提前用光了未来的用地指标；此外，随着贫富差距的日渐拉大，社会矛盾也会随之尖锐、凸显。

　　翻身机遇

　　当地官员和居民都看好“卖水”逐利。2003年上海市政府提出从千岛湖引水，之后，杭州、嘉兴加入这一“抢水”计划。“多地‘抢水’，是对保护千岛湖的绩效肯定。”童友军说。

　　浙江省水利厅2004年对外宣布引水工程，计划通过隧洞引水至杭州与嘉兴。这遭到水利部原部长钱正英的反对，她认为杭州应重点治理水源地钱塘江的污染。最终，多种原因交织，上海、杭州和嘉兴的引水方案都被搁置了。

　　七年之后，作为单一水源的钱塘江污染加剧，2011年6月又爆发了水源污染事件导致全城大面积停水、市民抢水，这刺激杭州重启引水工程。杭州市“十二五”水利发展规划中，引水工程成为第一个投资建设的重点项目。

　　按工程设计，供水人口1650万人，初期引水规模18亿立方米/年，至2030年预计达到20.7亿立方米/年。“取水并非直接抽取千岛湖，而是要利用新安江水电站年均40亿立方米的用水，因此水量绰绰有余。尽管这影响到新安江水电站的发电量，但它占所属的华东电网发电总量比重很小，其发电损失可靠补偿解决。而供水后产生的社会效益要比发电更大。” 吴志旭说。

　　倪鹏飞也认为，水资源产生的价值要比“土地财政”以及“讨饭财政”更持续。借助于生态补偿机制，下游用水的区域及城市，在享受优质水资源的同时对水源地提供一定补偿，也能激励上游保护生态。

　　淳安县属意广东省新丰江(珠江水系东江的支流)供水香港的补偿案例。香港每年引水约8亿立方米，补贴水源地新丰县每年10多亿元。据吴志旭测算，千岛湖引水是供给城市饮用水，如按此前调研的居民可接受水价——10元/立方米计，年均引水18亿立方米共计180亿元。除了补偿发电站和上游安徽及其他成本外，剩余资金，也至少远超过现有的10多亿元淳安本地财政收入。

　　然而，引水工程遭到建德市的强烈反对。建德市人大常委会主任程茂红呼吁20多位杭州市人大代表以及当地环保志愿者抗议称，引水工程将造成建德的生态小气候严重受损，对流域生态的破坏影响不可估量。

　　建德市位于千岛湖下游，钱塘江的上游。吴志旭分析，其强烈反对的原因是建德在沿江两岸布局化工园区，是钱塘江污染源之一，每年要利用新安江水电站的弃水进行稀释，“如果上游引水，来水稀释量大减，其境内所在的沿江流域污染会进一步暴露，进而可能导致占财政支柱的化工园区的关闭”。

　　在中国水利水电科学研究院水资源研究所所长王浩院士看来，引水工程在千岛湖可行，只要工程能严格按要求执行，就不会对下游造成生态威胁。

　　不过，嘉兴市并不打算为引水花钱。其政协副主席李水根曾对媒体表示，引水是嘉兴应享有的水权，上游水库建设截留了本应随降雨而流经的水，嘉兴理应得到相应补偿。这被淳安县官员怒斥为“强盗逻辑”。

　　至今，工程的环境影响等专题评价论证已持续多年，仍未结束。据王浩测算，引水工程在经济效益上具有可行性，每立方米水在引水后可实现的价值比发电效益要高。从经济学角度看，引水工程的效益可合理分配，一方面将更有利上游淳安县对水资源的保护，另外，也可砍掉一些填湖建设项目，扭转当地依靠土地财政进行经济增收的趋势。

　　为避免争议，这一引水工程现已更名为“区域水资源调配工程”。思路是，引水后，获得优质水的杭州市投入资金，直接用于千岛湖保护。这与淳安预期以“卖水”获利的思路有一定差距。不过，王浩认为，优质水资源实现优价化，是未来的趋势。保有优质水的千岛湖，其引水工程有望成为中国水资源“不同质不同价”改革，以及流域生态补偿的破冰之举。

　　作者：千岛湖 】