杜涛

　　以8倍于中央的财力，承担15倍于前者的教育支出、21倍的社保就业支出以及近23倍的农林水利支出，这是两年前地方政府首脑们要面临的窘境。

　　两年后，情况并未改观多少。

　　2013年下半年，中央和地方在财权、事权领域的长期杯葛，即将促动中国分税制自1994年实施以来的最大调整，上收事权成为公认的调整方向之一。

　　那么，中国一个省级政府要为多少项事权买单？答案是1528项。经济观察报获得的一份省级政府功能类支出表显示，上述支出包含在外交、国防、公共安全、教科文、社保就业等25个大类里。其中，教育、社保就业、一般公共服务是大头，在2011年这三项均超过1万亿。

　　“到了县市一级教育支出一般是独占鳌头，光教师工资就能吃掉县市财政收入的四分之一。”一位东部沿海省份财政厅预算处人士对经济观察报表示。

　　财政部财政科学研究所副所长王朝才表示，中国政府主要支出和提供服务的是在县一级，在基层提供的服务和事项会比省这一级的还要多。

　　中国统计年鉴显示，2011年中央和地方财政主要支出项目中，地方政府支出最多的领域为教育、社保就业以及农林水，分别是中央支出的15.5倍、21.1倍和22.8倍。而当年中央和地方本级财政收入之比基本为1:1，算上中央对地方的税收返还和转移支付后，两者之比为1:8。

　　南京财经大学财政与税务学院副院长李林木认为，现在地方政府的收入根本不能满足地方政府的事务支出，而且还少了经济建设等支出，未来调整事权势在必行。

　　事权繁杂

　　上述按功能分类的支出表里，省级政府的支出事务一共有25类，包括一般公共服务、外交、国防、公共安全、教育、科学技术、文化体育与传媒、社会保障和就业、社会保险基金支出、医疗卫生、节能环保、城乡社区事务、农林水事务、交通运输等。

　　“没有覆盖的支出种类，并不都是中央政府所承担的事务，还有不少事务由市县一级政府承担。”上述省厅预算处人士表示。

　　支出的资金到底做了什么，是落在“项”中。其中一般公共服务达到260多项，包括各级人大、政府、政协部门的支出。比如各级人大的支出，主要体现在行政运行、机关服务、会议、立法、监督、代表培训等10多个事项中；政协支出与人大类似，只是名目变为政协会议、委员视察、参政议政等。

　　在事项数量上仅次于一般公共服务的是农林水事务，达到180多项，除了农业、林业、水利和扶贫等涉及“三农”的支出外，三峡库区、南水北调工程等项目的建设以及基金支出也都包含在内。2007年至2011年，地方政府农林水事务支出从3000多亿增至9500多亿，中央财政支出只从313亿增至416亿。

　　此外，占支出规模第二位的社会保障和就业类，有120多项，包括各种社保就业管理支出、财政对社保基金的补助、行政事业单位离退休、红十字事业以及社会福利支出等。2007年至2011年，地方政府在社保就业方面的支出从5000多亿增至1万亿以上，而中央财政支出则从340多亿增至500亿左右。

　　中国社科院马克思主义研究院研究员辛向阳曾撰文指出，从1994年特别是从2006年中央提出构建社会主义和谐社会以来，地方政府的事权是不断增加的。

　　分担机制

　　财政系统人士认为，有些事权应该是由中央多承担一些，比如对于教育这种关系国家长远未来的开支，这也是地方支出的最大头。

　　2012年决算报告显示，国家财政性教育经费支出达到21994亿元，占国内生产总值的比例达到了4%，实现了1993年《中国教育改革和发展纲要》中提出的目标。

　　但实现这一目标的过程，被认为是政府事权和支出压力不断下移的结果。2010年下半年，国务院先后出台了全面开征地方教育附加、从土地出让收益中按比例计提等多项加大教育投入的政策，并根据各省市的情况，将财政投入的指标分解到各个省份，省里又把指标分到地市。

　　以山东省为例，2012年教育支出1317亿元，占全省财政支出22.3%，如果不算中央教育转移支付，则比重为21.1%，超额完成国家核定20%的目标任务。而当年2012年中央教育支出仅为3781.52亿元。

　　而大部分的支出责任落在市县一级，江浙地区一位地级市的财政官员告诉经济观察报，该市上一年全部教育支出100个亿，因为省里有规定，要求教育支出要求各市达到财政支出占比的25%的硬性规定。

　　教育经费在县市一级政府的用途，主要是农村中小学校舍建设、农村中小学教学设施、城市中小学校舍建设、城市中小学教学设施、中等职业教学设施等，这对于财力一般的县市来说负担沉重。

　　“从市里自有财力转移支付部分，再加上省里教育转移支付的大头，构成县里教育支出的大部分。”上述市级财政官员称，教育的支出基本都在地方，中央占比不会很高，省一级、市一级、县一级，各自负责各自的教育支出。

　　“现在是控制导向压倒了公共服务导向，中央将一些本该负责的事权转嫁给地方，但资源和财力却没有转移给地方。”中央财经大学财经研究院院长王雍君说，要解决问题，中央必须有一个定位，按照功能制定最低公共服务标准，比如在教育、科技、卫生等方面，同时监督标准的落实情况，对地方政府提供技术支持。

　　“上一级政府这样做，我们只能对下级政府也这样做，控制下级政府的许多权利。”上述市级财政官员说。■