与现行法律冲突，农村集体建设用地流转范围尚存“异议”

　　李乐

　　开栏语：在深化改革之声不绝于耳之际，中共十八届三中全会将于11月在京召开，在这次全会将“讨论深化改革”列入会议主要议程之前，在事关中国经济、社会发展道路的关键领域，都已有顶层设计工作在进行之中，从本期开始，本报开设“前瞻改革路线图”栏目，以新闻报道、权威访谈等方式，对三中全会前有关改革路线设计的内容和思考，予以分享。

　　尽管距离中共十八届三中全会召开仅余两个多月的时间，但有望在该次会议上形成共识的土地改革总体思路，仍然未能确定“终稿”。以农村集体建设用地流转范围为核心的一系列问题的改革力度和口径，仍然存在争议。

　　目前，国土资源部正在制定与农村集体建设用地流转相关的政策。“集体经营性建设用地流转指导意见”很可能将采取不与现行土地管理法律法规冲突的方式规定入股、联营以及企业兼并、破产等引致的转移等合法流转方式，并将流转范围严格限定在未来城市规划域外，未来城市规划域内的集体建设用地，仍须通过征地才能交易。

　　在此之前，国土资源部曾草拟了“关于土地管理制度改革的建议”总计27条，上报至国务院，作为三中全会前的决策讨论参考。而长期以来，土地管理体制的改革由于涉及到生产要素的价格和流转方式等问题，一直是进一步深化改革过程中的核心和根本问题。

　　保守的“流转”

　　“出于降低难度、减少冲突的考虑，国土资源部正在考虑制定一个统一的，‘经营性集体建设用地流转指导意见’。”8月29日上午，一位接近国土资源部的权威人士向《中国经营报》记者表示，而在此之前，外界一直认为国土资源部将制定“农村集体建设用地流转办法”。

　　农村集体建设用地是指乡(镇)村集体经济组织和农村个人投资或集资，进行各项非农业建设所使用的土地。2013年初，时任国土资源部部长的徐绍史在部署2013年重点工作时，特别提出要研究制定“经营性集体建设用地流转指导意见”(下称“意见”)。

　　在该项工作启动后，相关研究和起草曾涉及到经营性集体建设用地的有偿出让、交易方式、收益分配方式等方面做出具体规定。

　　但是，由于与现行《土地管理法》等土地管理规定的法律法规存在冲突，“意见”将主要方向调整到在法律框架内，探索以经营性集体建设用地使用权入股、联营以及企业兼并、破产引致的转移等合法流转方式。

　　记者了解到，“意见”将不再涉及突破现行法律的农村集体建设用地“转让、出租等方式”。“意见”与外界期待的“流转办法”的最大不同在于，前者用于规范各地进行的各种农村建设用地流转试点工作，而后者则有望设计农村建设用地流转的框架与路线。

　　与此同时，目前制定的“指导意见”中，对于农村集体建设用地的流转范围，也被划定在未来城镇规划域外，对于未来城镇规划域内的农村集体建设用地，仍将采用通过政府征地转为城镇建设用地之后，才能进入市场进行交易。

　　所谓城镇规划域内和域外，是土地管理术语。依据土地利用规划，将现状农村区域划分为“未来规划为城市的”和“未来规划仍是农村的”两部分，前者是土地增值最大的部分，而按照“意见”，农村建设用地的流转只能在相对增值预期较低的后者范围内展开。

　　土地修法“制约”

　　2012年年底，《土地管理法》修订案送交全国人大审议，修订案集中对征地补偿上限进行了修订，突破了原有产值补偿20倍上限的规定。但对于征地范围等方面，并未做出修改。

　　记者了解到，在全国人大常委会一审《土地管理法》修订案之后，对于修订的范围，存在一定的争议。部分法学领域的专家代表认为，修订案对于“缩小征地范围”“建立城乡统一的建设用地市场”等方面的精神没有进行合理体现。

　　中共十七届三中全会时曾明确提出“逐步缩小征地范围”“建立城乡统一的建设用地市场”的土地改革总体目标。但是，由于涉及到复杂的利益关系和利益主体，上述两个目标并未在过去五年中形成突破。也正因如此，在国土资源部提出起草“意见”后，倾向于改革的学者当即对“农村建设用地流转指导办法”寄予厚望，并将其解读为土地管理制度全面改革的突破口。

　　但是，由于这些争议的存在，《土地管理法》修订案在由全国人大常委会一审之后，由于全国人大换届等原因，至今尚未确定二审的排期，这也导致国土资源部在出台“意见”时，只能以可预期的一审修订案的方向进行起草。

　　前述权威人士向记者强调，国土资源部之所以最初确定的以“指导办法”而不是“流转办法”起草这份文件，就是考虑到与现行法律法规的衔接问题。至于外界、学界一直认为的“流转办法”，他认为多少有些“一厢情愿”。

　　“如果修订后的土地管理法，就只调整征地补偿上限一项，而不对其他进行调整的话，国土资源部出台一个集体土地的流转办法，但是却可以预期的修订后的土地管理法相冲突，我想国土资源部是会谨慎考虑的。”前述权威人士称。

　　“土改”口径未定

　　8月27日，中央政治局召开会议，确定于2013年11月在北京召开十八届三中全会。会议的主要议程包括，中共中央政治局向中央委员会报告工作，研究全面深化改革重大问题。

　　2013年5月，中央政府成立独立于现有政府部门之外的专门小组，围绕金融、财政体系、土地使用权、生产要素价格、简化行政审批程序、社会收入不公与户籍制度七大领域，起草改革总体方案。

　　在这些专项改革方案中，土地领域的改革方案相对较早完成，并上报至国务院进行讨论。国土资源部已经向国务院提交了关于土地管理体制改革的建议，总计27条。土地用途管制、土地整治、土地有偿使用制度、土地产权制度等重点领域，均提出了改革创新的建议。在保留现有征地制度的前提下，农村集体建设用地有偿流转、农村宅基地有偿流转、存量土地管理和出让领域，都存在一定的突破空间。

　　不过，对于存量建设用地进行区别化管理已经基本取得共识。目前，国土资源部正在细化有关政策，有望通过确保原土地方利益、鼓励参与改造的土地方参与土地溢价部分分配、在符合规划的前提下，允许原土地方进行开发等方式，鼓励存量建设用地进行集约节约改造，而从2004年以来的招拍挂出让方式，也有可能在存量建设用地的管理方面，进行区别对待。

　　在目前研究工作过程中，有思路提出，除规划用于商品住宅等经营性房地产开发的地块，必须由政府依法收回、收购重新招拍挂外，允许原土地使用权人自行开发、允许开发主体通过收购进行集中开发、允许农村集体经济自行组织开发。

　　土地改革大事记

　　1986年 第六届全国人民代表大会常务委员会第十六次会议通过《中华人民共和国土地管理法》

　　1988年 《土地管理法》第一次修改，删除了“禁止出租土地”的内容，并增加规定“国有土地和集体所有的土地的使用权可以依法转让”“国家依法实行国有土地有偿使用制度”等内容。同时，为适应新形势下土地管理工作的需要，对农村集体建设用地的审批、非法转让土地和破坏耕地的违法行为处罚、处罚程序等内容也进行了修改。

　　1998年 《土地管理法》第二次修改，在耕地保护面临的形势十分严峻，开发区热、房地产热导致耕地面积锐减的背景下，土地管理方式和土地利用方式发生重大变革，土地管理思想发生根本转变。

　　2004年 《土地管理法》第三次修改，进一步明确征地制度内涵，将第二条第四款修改为“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿”；并将其他条款中的“征用”修改为“征收”。

　　2008年 中共十七届三中全会通过《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，明确提出“逐步缩小征地范围”“建立城乡统一的建设用地市场”的土地改革总体目标。《土地管理法》第四次修订工作便启动。

　　2012年底 《土地管理法》修订案送交全国人大审议，修订案集中对征地补偿上限进行了修订，突破了原有产值补偿20倍上限的规定。