备战地方自主发债

　　财政部事实上重申了地方政府债券的最终定位，即由“自发代还”过渡到“自发自还”模式。若地方政府获得独立举债权，《预算法》中相关条款须尽快修改

　　经过相关部门反复斟酌，近日财政部出面，重新启动了地方政府自行发债试点扩容。围绕地方政府债券的诸多争议，至此在决策层趋向统一。

　　7月初，财政部下发了2013年地方政府自行发债试点办法(下称《办法》)的通知，这是自2011年财政部启动此项试点以来，首次扩大试点范围。

　　在金融业界看来，本次试点最大不同在于：新增山东省和江苏省作为试点省份；《办法》吸取了过去两年地方政府自行发债的试点经验，在债券发行环节做出了部分微调。

　　一些外界评价认为，今年地方政府债券试点扩容看起来似乎“了无新意，没有突破”。

　　不过，一位接近财政部人士透露，事实上这次试点扩容背后，有着极为值得关注的重要政策信号。例如，《办法》中首次明确提出“积极创造条件，逐步推进建立信用评级制度”，类似表述过去极为少见，这意味着地方政府评级被列为后续重要推进内容。

　　试点扩容还意味着财政部重申地方政府债券的最终定位，即由“自发代还”过渡到“自发自还”模式。此外，如果地方政府最终获得独立的举债权，《预算法》中相关条款的修改将重新提上议事日程。

　　回顾中国地方债务演变路径，2008年以来，随着大规模的经济刺激计划推出，地方债务规模快速膨胀。期间，中国审计署曾进行了两轮大范围审计。最新审计发现，截至2012年底，36个地方政府本级政府性债务增长13%，债务余额不降反增，部分地区和行业债务负担过重，变相融资现象突出，融资方式存在隐蔽性强、不易监管等等新问题。而在过去这几年间，地方债务隐患成为掣肘中国货币政策制定、左右宏观经济走势的最大不确定因素。

　　决策层也是积极尝试化解债务风险，避免潜在的债务隐患对中国经济不确定冲击。中国社科院学部委员高培勇透露，国务院正在研究制定整体的改革方案，为下一步的改革做出整体部署，该方案中，与地方债务相关的财税体制改革是不可避免的重点改革领域。

　　今年以来，财政部、中国人民银行等部委都重新启动这一领域改革研究工作。据了解，5月下旬，财政部召集各省级财政厅官员，进行地方债务问题的相关讨论和培训。据一位参加这次培训的高层人士透露，财政部在这次培训讨论中透露出了推进地方债务改革的积极信号，而就在此后不久，财政部公布了前述2013年地方政府自行发债的试点办法。

　　决策层亦有意配合新型城镇化融资中涉及地方投融资体制改革的相关内容，进一步推进地方债务改革。对此，国务院发展研究中心宏观经济研究部副部长魏加宁认为，地方政府实现真正意义上的自主发债，是未来财税体制改革的突破口，应尽快推进自行发行试点，并过渡到完全市场化自主发行。

　　江苏、山东入围

　　7月4日，财政部印发《2013年地方政府自行发债试点办法》，外界反响平淡，而在2011年财政部首次公布启动地方政府债券自行发行试点工作时，曾一度引发市场热议。

　　2011年10月，财政部放开上海、浙江、广东、深圳四个省市自行发债试点，这一度被解读为地方融资“开前门、关后门”的重要体现，是推进地方政府性债务改革的主要举措。中诚信国际一位负责城投债评级的人士坦言：“当时感觉挺新的，我们的判断是试点会很快全面铺开。”但此后财政部的推进进度却远远低于外界预期。

　　据了解，2012年财政部曾有意在前一年试点的基础上，进一步扩大试点范围，但是由于诸多不确定因素的影响，最终放弃了扩大试点的计划。接近财政部人士分析认为，两方面原因影响了决策选择。

　　首先这与《预算法》修改相关。2012年7月，《预算法》(二次审议稿)恢复了“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字”的条文，这使得原本希望通过《预算法》的修改，打开地方融资正道的期望落空。

　　在高培勇看来，财政部推进这项试点主要是看整体的财政收入状况，2012年中央、地方财政收入状况不佳，所以试点的范围和省份都推进得比较缓慢。

　　《财经》记者了解到，2012年财政部就是否进一步扩大试点进行反复斟酌，除了前述基础性因素外，十八大临近，各个领域改革基本停滞，相关部门稳定大局也是最终试点扩容计划搁置的重要原因。

　　随着新一届政府到任，今年初以来，各个领域方案陆续进入筹备期。此时，在财政部看来，未来的新型城镇化融资和地方政府债务管理，都对地方政府融资改革提出迫切要求，在此背景下，试点扩容方案顺势推出。

　　此次扩容后，试点范围由此前的上海、浙江、广东、深圳四省市扩大至六省市，新增山东和江苏。之所以山东省和江苏省，与其财政收入情况密切相关。

　　地方政府刚刚公布数据显示，今年上半年，江苏省公共财政预算收入累计完成3368.84亿元，增长13.2%。山东省今年1至5月财政收入增幅为12.4%。两者作为经济大省，受今年上半年房地产市场成交额大幅增加，相关税收相应增加。

　　新增省份将按照国务院批准的发债规模限额内，自行组织发行。债券期限由原来的三年和五年调整为三年、五年和七年，债券本息偿还仍采取由中央财政代为偿还。

　　据《财经》记者查证，根据财政部已经核定的江苏省和山东省2013年地方政府债券额度，两省发债规模分别为153亿元、112亿元(不含青岛)。按照过去两年的试点惯例，新增两省将在此发行额度内，灵活安排发行窗口。

　　在债券发行具体环节，新试点《办法》也做出了细微调整，增加两个具体规定：一是“单个承销团成员的最高投标限额不得超过每期债券招标额的30%”，二是“如地方政府债券发行利率低于招标日前1个至5个工作日相同待偿期国债收益率，试点省(市)须在债券发行情况中进行重点说明”。据悉，这是针对过去两年间，地方政府债券发行过程中，曾出现了地方政府竞相压低发行利率，地方政府强势身份过度施压承销商的情形。

　　表面上看，地方政府债券在试点区域小幅扩容和发行环节的微调，突破不大，但是此次举动向外界传递了一个清晰明确的信号，即财政部将继续推动扩大地方政府债券试点，最终实现“自发自还”举债融资机制，推动建立规范的地方政府发债制度，使其成为服务新型城镇化建设的重要举措。财政部国库司副司长周成跃近日也撰文提出了这一思路。

　　“市政债”路径

　　5月下旬，财政部在武汉召集各省财政厅的相关负责人，召开关于地方债的培训讨论会，有来自国内外专家进行轮流讲授。一位参与这次培训的人士透露，这次培训传达出的信号是，财政部将着力推动地方政府债务改革，全局层面改革有望提速。

　　自去年底以来，以财税体制改革为突破口带动地方债务改革已经成为共识，相关改革举措政策紧锣密鼓地酝酿中。高培勇亦证实，涉及到地方债务改革的财税体制改革，是下一步改革推进的重要领域。

　　从危机导向改革的视角看，驱动地方债务体制改革的核心原因是，当前中国地方债务问题已经成为左右下一步中国经济走势最大的不确定因素。财政部副部长朱光耀最近公开表示，财政部十分警惕地方债务问题，其正在重新摸底调查地方债务规模，摸清地方融资平台的家底。事实上，这次调查的主要意图之一，是为下一步相关改革措施做前期准备。

　　2008年至今，地方债务规模几乎以滚雪球的速度扩张。审计署审计结果，截至2010年底，地方政府性债务规模为10.7万亿元，而截至去年底，36个地方政府本级政府性债务余额接近4万亿元。

　　为控制债务规模扩张，中央政府一方面采取几乎一刀切的方式，卡死融资平台贷款为主传统融资渠道，严格管控地方债务规模，但是“按下葫芦浮起瓢”，以债券、信托等为代表的影子银行迅速膨胀，并迅速发展为地方政府融资的主渠道。现实情况是“正门没打开、后门越开越多”。这使地方债务问题演变得更为复杂。

　　“开正门”，即打开地方政府自主发债通道，使地方政府成为独立的市场主体。据国务院研究中心魏加宁回忆，早在2010年，财政部、发改委、人民银行等部委就已经形成基本共识。财政部下属的财科所也一直倡导这样的债务管理和改革思路。

　　为配合这一债务管理的思路，2010年财政部启动了地方试点自行发债，国家发改委大幅度提高了城投债的发债规模，并讨论拟推出项目收益债，中国银行间市场交易商协会也相继推出了城投类中期票据、私募债券，发行范围一度放宽至市级政府。在外界看来，当时中国式的“市政债”呼之欲出。

　　不过在其后一段时间，随着《预算法》修改了无进展，以及中共十八大会期临近，涉及到地方债务领域的改革一度趋向沉寂。而在各地，地方债务大量借新还旧，影子银行融资快速飙升，今年以来，地方政府、信托合作(简称政信合作)增速迅速发力，融资规模快速攀升。

　　在这样的背景下，关于地方债务改革的呼声再起，允许地方政府自主发债再度成为热议的话题。今年初财政部高层安排，相关司局再赴美国考察市政债市场基本情况。

　　从美国的经验看，成熟意义的市政债主要分为市政公债和市政项目收益债，市政公债发行额度通常是由全州选民投票通过，募集资金用于基础设施建设等公益性项目，偿还资金主要来自于本级政府的财政收入。而市政项目收益债通常对接具有一定现金流的非公益性项目，偿债资金的安排主要靠项目本身收益。

　　一位参与这次考察工作的财政部权威人士对《财经》记者表示，考察团队提交的考察报告建议，要探索建立地方政府发行债券制度，推动“自发代还”的地方政府债券过渡到“自发自还”，以此推进地方政府债务管理和新型城镇化融资。

　　其他部委也在重新讨论推进这一领域的改革举措。据了解，高层曾指定中国人民银行提供一份新型城镇化融资的相关方案，而央行最终拟定的这份方案中，金融领域的改革措施明确提出了推出“市政债”的改革思路。

　　中国人民银行研究局局长纪志宏近日撰文也建议，应该以城镇化未来收益为支撑，探索开展市级政府发债试点，先期可以考虑将部分城投债转为市政收益债。

　　中国地方政府融资的现实情况是，偿债资金高度依赖土地出让金收入，土地是连接融资和债务资金偿还两端的重要纽带。在前述财政部权威人士看来，由于这一特殊国情，恐怕中国不存在国外真正意义的市政债，应该从现实国情出发，重新考虑地方政府债券融资的基本架构。

　　发展债券融资为代表的直接融资，以替代地方政府过度倚重银行贷款间接融资和影子银行融资，已成共识。债券融资有助于提升信息透明度，不易隐藏风险，出现违约事件后，风险可以随时释放。

　　不过这一改革思路同样将遇到又一现实障碍，中国债券市场目前监管分割，市场标准不统一，相关政策安排必须超越部门利益，形成更高层面的统筹。

　　切断中央隐性兜底

　　回顾2008年以来，地方政府债务快速扩张历程，这与中国地方官员政绩考核机制密切相关。一位杭州市财政部门官员深有感触，“地方官员在位时，谁不想弄出来点政绩。”

　　接近发改委的一位权威人士曾对《财经》记者表示，在企业债审批过程中，期限通常为三年、或者五年居多，很少有企业债期限超过七年，这样的期限安排，其主要原因是，地方官员一届任期通常为五年，有意识培养地方官员有借有还的举债意识。

　　这种政绩导向的债务膨胀背后，反映了中央政府和地方政府之间的博弈关系，几乎所有地方政府都认为，中央政府是地方政府债务隐性担保人，是最终的债务买单者。

　　高培勇也认为，当前中国地方政府最大的风险不是规模，而是债务主体的权责不清晰。他举例称，地方政府如同被家长管束久了的孩子，只要稍有放松，孩子就会出现很多淘气行为。事实证明，这种淘气的行为在2008年以后都出现了，地方政府竞相搞融资平台债务，不搞白不搞。

　　他认为，造成这一局面根本原因是，中央和地方财权和事权不对等，权和钱没有找到一个制度化的、规范化的办法对接，解决之道是过渡到真正意义的自主发债，使得地方政府成为完全独立的债务负担主体。

　　如此一来，意味着地方政府信用和中央政府信用将被完全隔离，这必然会牵涉到地方政府的信用评级话题。财政部在前述《办法》中首次明确提出“积极创造条件，逐步推进建立信用评级制度”，对此，一位财政部权威人士对《财经》记者坦言，目前已经开始着手研究，具体评级思路和框架还未确定，这是终极目标。

　　2010年以来，财科所、中国社科院、多家国内的信用评级公司先后推进了相关的地方政府评级工作，但是最终各家机构均未对外公开这一评级结果。事实上，完成对地方政府信用评级也面临诸多障碍。

　　在目前的法律制度框架内，地方政府不允许进行信用评级。

　　中诚信国际负责上述评级项目的人士认为，地方政府财政透明度不高，财政信息不公开，即使信息公开，财政数据真实性和可比性也存在问题，部分数据很难保证其真实。还有不同区域财政统计口径的差异，评级很难具有横向的可比性，另外，历年的经验表明地方政府一些指标虚高，会大大影响评级结果的准确性。

　　由于中央和地方政府信用尚不独立，评级的准确性和价值不大。据了解，中诚信国际在过去地方政府评级实践中，通过基础评级和支持评级两个评级来衡量地方政府的信用状况。即便如此，也不能准确地反映地方政府偿债能力和信用水平。

　　前述负责这一评级项目的人士进一步解释道，如果加上中央政府的支持评级，地方政府的信用会整体提高，如此一来，不同地方政府的信用水平会差异不大，区分度不高。如果发生区域性或局部的风险，中央政府可能会有选择救助，不会出现地方政府破产的情形。

　　地方政府独立的信用主体，独立担当债务责任，这是发展完全意义上的市政债的基本前提。但是，在中国现行的政治体制下，要完全实现中央政府和地方政府的信用分离并非易事。

　　从更全面的视角看，《预算法》重新审议能否获得实质突破，也是极为重要的先决条件。

　　另外，从目前财政部推行的自行发行试点看，地方政府发债额度核定和债券本息资金的偿还这两项最为核心的环节仍然没有放开迹象。显然这两个领域如果出现突破，必然依赖于财税体制改革的整体推进。

　　有业内人士担心，如果在地方政府财政透明度不能提高、偿债保障机制不能建立、债务资金使用监督机制尚不规范、地方人大不能建立起约束地方政府举债融资机制的情况下，盲目放开地方政府自主发债，可能导致债务规模再度膨胀。

　　【作者：《财经》记者 王培成 】