“2010年底，国家发改委即会同财政部、国土资源部、住房城乡建设部等14个部门启动城镇化规划编制工作。在大量前期研究、实地调研和专题研讨基础上，起草形成了规划文稿。目前正在广泛征求意见并抓紧修改完善中。”

　　6月27日，中国人大网全文发布“国务院关于城镇化建设工作情况的报告”（下称《报告》），披露了上述信息。

　　此前一天，国家发改委主任徐绍史向十二届全国人大常委会第三次会议提交了这一报告。徐绍史表示，推进城镇化要统筹人口管理、土地管理、财税金融、城镇住房、行政管理、生态环境等领域的体制机制改革。

　　此外，徐绍史提出，将全面放开小城镇和小城市落户限制，有序放开中等城市落户限制，逐步放宽大城市落户条件，合理设定特大城市落户条件，逐步把符合条件的农业转移人口转为城镇居民。

　　“徐绍史这次是代表国务院的一个组成部门向全国人大常委会作的报告，还不等于国务院的具体部署。这只是把原来相关部门提出来的意见，做一个归纳和总结，也借此向公众公开，具体怎么推进，目前还没有具体解释。”国家发改委城市和小城镇中心研究员杨禹昨日说。

　　杨禹还认为，徐绍史报告的亮点就是提出了不同城市对户籍的放开思路。“现在看来，未来中国推进城镇化的重点是在中小城市和小城镇，对其户口要全面放开，而中等城市之所以要有序，是考虑到不同地方政府的财政能力和公共服务能力不同，应该分类推进。”

　　新华社旗下的《经济参考报》此前曾援引财政部财政科学研究所博士后冯俏彬的研究称，将现有15863万已在城市居住的农民工市民化的总成本为18091.58亿元，若要在2020年完成这一任务，各级政府每年为此新增的财政支出为2261.45亿元。

　　据新华社报道，全国人大财经委在一份城镇化建设情况专项调研报告中提出，“要深化财税金融和投融资体制改革，建立科学、合理、多元化的城镇化成本分担机制，合理确定中央与地方、政府与企业和个人分担比例和方式，理顺劳动力输出地与输入地之间的关系。”

　　徐绍史：现行制度固化

　　城乡利益失衡格局

　　新一届中央政府履新以来，把城镇化作为推动经济增长的重中之重，相关规划的进展备受关注。今年5月下旬，国家发改委经济体制综合改革司有关负责人在媒体通气会上透露，城镇化规划由国家发改委牵头，年内会出台。

　　住建部作为城镇化建设的主要部委之一，近日兵分多路进行调研。杨禹告诉早报记者，目前的调研都是为了制定相关方案做准备。中国的城镇化究竟如何推进，恐怕还得等全国城镇化工作会议和新型城镇化中长期发展规划出来后，才会进行系统布置。

　　6月26日，徐绍史简略介绍了“促进城镇化健康发展”的四大战略重点：有序推进农业转移人口市民化；优化城市化布局和形态；提高城市可持续发展能力；推动城乡发展一体化。

　　徐绍史提出，现行户籍管理、土地管理、社会保障、财税金融、行政管理等制度，在一定程度上固化了已经形成的城乡利益失衡格局，制约了农业转移人口市民化和城乡发展一体化。

　　杨禹认为，目前中国推进城镇化最大的困难还是资源有限，“原来我们说存在着不合理的城乡二元结构，但是现在各地正在推进户籍制度改革，最大的问题可以总结为区域公共服务体系对外服务的封闭性。”

　　“具体来说就是，现在一些进入城市的农民工只能在一定程度上分享政府财政的支出，比如公共交通、食品、医疗等，户籍和非户籍都能享受，但是这个享受并不是均等的，矛盾也比较多。”杨禹说。

　　根据《报告》，2000年以来，中国城镇化率年均提高1.36个百分点，2012年城镇化率达到52.57%，与世界平均水平大体相当。但与此同时，大量农业转移人口难以融入城市社会，市民化进程滞后。被纳入城镇人口统计的2亿多农民工及其随迁家属，未能在教育、就业、医疗、养老、保障性住房等方面平等享受城镇居民的基本公共服务，城镇内部出现新的二元结构矛盾，“制约了城镇化对扩大内需和结构升级的推动作用，也存在着社会风险隐患。”

　　城镇化基本思路

　　《报告》坦言，中国“仍处在城镇化率30%~70%的快速发展期”，但城镇化的外部条件和内在动力正在发生变化。

　　从外部条件看，随着全球经济再平衡和产业格局再调整，全球市场争夺、资源供求矛盾和减排压力加剧。从内在动力看，“国内农业富余劳动力减少和人口老龄化程度提高，资源环境瓶颈制约日益加剧，户籍人口与外来人口公共服务差距造成的城市内部二元结构矛盾日益凸显。”

　　“过去主要靠高投入、高消耗、高排放的工业化、城镇化发展模式难以为继。”这是《报告》的结论。

　　为此，《报告》提出了城镇化的基本思路：“以人口城镇化为核心，以城市群为主体形态，以综合承载能力为支撑，以体制机制创新为保障”，“全面提高城镇化质量”。

　　围绕体制机制创新，徐绍史就改革方向作了原则性表述：“需要着力加强制度顶层设计，统筹推进人口管理、土地管理、财税金融、城镇住房、行政管理、生态环境等重要领域的体制机制改革。”

　　这些体制改革包括：逐步消除城乡区域间户籍壁垒，创新土地管理制度，建立可持续的城市公共财政体系和投融资机制，建立市场配置和政府保障相结合的住房制度，优化行政层级和行政区划设置、合理增设城市建制，加强生态文明制度建设。

　　“未来中国推进城镇化的重点不是大规模建造城镇，而是提高现有的公共服务能力。这也是我们目前最应该做的工作。”杨禹说。

　　路透社昨日援引国家发改委城市和小城镇中心研究员易鹏的观点称，此次城镇化更多涉及制度等软建设，急不来，而掌握未来人口迁徙规律有利于减少投资浪费，提高城镇化质量。

　　易鹏表示，本轮城镇化可能需要二三十年、一代人来完成，“这么大的系统性工程怎么急得过来？”

　　易鹏还指出，城镇化具有不可逆性，若过早会导致资源浪费；而且本轮城镇化涉及制度改革，需要各界（包括民众）形成共识才能推进，“现在改革处于巨大的博弈时期了……没有铺垫和氛围营造很难实现目标。”

　　城镇化五大质量问题

　　一、大量农业转移人口难以融入城市社会，市民化进程滞后。被纳入城镇人口统计的2亿多农民工及其随迁家属，未能在教育、就业、医疗、养老、保障性住房等方面平等享受城镇居民的基本公共服务，城镇内部出现新的二元结构矛盾，制约了城镇化对扩大内需和结构升级的推动作用，也存在着社会风险隐患。

　　二、土地城镇化快于人口城镇化。一些城市“摊大饼”式扩张，脱离实际建设宽马路、大广场，新城新区、开发区和工业园区占地过多，建成区人口密度偏低，耕地减少过多过快。

　　三是城镇规模结构不合理。东部一些城镇密集地区资源环境约束加剧，中西部资源环境承载能力较强地区的城镇化潜力有待挖掘。城市群布局不尽合理，城市群内部分工协作不够、集群效率不高；部分特大城市主城区人口压力偏大；中小城市集聚产业和人口功能不足；小城镇数量多、规模小、服务功能弱。

　　四是“城市病”问题日益突出。一些城市空间无序开发、人口过度集聚，交通拥堵问题严重，食品药品等公共安全事件频发，大气、水、土壤等环境污染加剧，城中村和城乡接合部等外来人口聚集区人居环境较差。

　　五是体制机制不健全。现行户籍管理、土地管理、社会保障、财税金融、行政管理等制度，在一定程度上固化了已经形成的城乡利益失衡格局，制约了农业转移人口市民化和城乡发展一体化。

　　城镇化四大战略重点

　　一、有序推进农业转移人口市民化。按照因地制宜、分步推进，存量优先、带动增量的原则，以农业转移人口为重点，兼顾异地就业城镇人口，统筹推进户籍制度改革和基本公共服务均等化。全面放开小城镇和小城市落户限制，有序放开中等城市落户限制，逐步放宽大城市落户条件，合理设定特大城市落户条件。加快推进基本公共服务均等化，力求实现义务教育、就业服务、社会保障、基本医疗、保障性住房等覆盖城镇常住人口。

　　二、优化城市化布局和形态。优化提升东部地区城市群，培育发展中西部地区城市群，用综合交通网络和信息化网络把大中小城市和小城镇连接起来。在发挥中心城市辐射带动作用基础上，强化中小城市和小城镇的产业功能、服务功能和居住功能，把有条件的东部地区中心镇、中西部地区县城和重要边境口岸，逐步发展成为中小城市。

　　三、提高城市可持续发展能力。统筹中心城区改造和新城新区建设，预防和治理“城市病”；强化城市产业支撑，完善城镇基础设施和公共服务设施，创新城市管理方式。

　　四、推动城乡发展一体化。着力在城乡规划、基础设施、公共服务等方面推进一体化，促进城乡要素自由流动、平等交换和公共资源均衡配置，牢牢守住18亿亩耕地红线。

　　来源：国务院关于城镇化建设工作情况的报告

　　录入编辑：张珺