兰州“推山造城”进退之间

　　兰州开辟荒山“推山造城”，为西北河谷地区城镇化新标本。但西部的脆弱生态和孱弱财力能否经受得住如此大规模“愚公移山”式工程，面临考验

　　近日，《瞭望》新闻周刊记者在调研中了解到，今年春天一度因环境问题责令暂停的兰州“推山造城”工程，经过环保整改措施后，已经重新复工。兰州市将黄河北岸的连片荒山建成美丽新城远非易事，但充分利用城市周边的低丘缓坡沟壑等未利用地，对于类似于兰州这样空间狭小的中西部河谷城市而言，确为一种现实可选择路径。

　　采访中，相关专家为本刊记者分析说，与东部沿海平原地区的“平面化”发展途径不同，许多中西部的城市都面临着和兰州一样“缺地”的难题。利用荒山等未利用地“推山造城”的开发建设，除了可以大量减少城市建设过程中对耕地的占用之外，还可以使兰州这样的城市跳出原先单一的河谷地带，让城市的发展更加“立体化”和充满梯度感。

　　然而，本刊记者发现，在西部地区脆弱的生态、欠发达的经济发展水平、相对较弱的政府财力，以及数百座要被推平的山头、上亿方的土石方填挖量和高达数百亿元的投资面前，这一“愚公移山”式的浩大工程，也引发社会舆论对生态、环保和资金安全的疑问。尤其是上世纪80年代和90年代兰州市两次“推山”工程都不尽如人意，更加重了各方担忧。

　　“向山要地”经历坎坷

　　穿城而过的黄河被南北两山夹在中间，兰州市的主城区就位于狭长河谷地带当中，使得城市空间异常狭小。当地国土部门的统计显示，山地、黄土梁、峁沟谷地占到兰州全市面积的85%，河谷盆地仅占15%。受此影响，兰州市区人口密度达到2.3万人/平方公里，部分城区拥挤程度甚至超过北京和香港。

　　“缺地”直接影响着这座城市的发展和市民的生活。在兰州市主城区，许多楼盘的销售价格已经超过了每平方米1万元，而这个城市市民每月的平均收入不足3000元，房价收入比已经和许多东部沿海的大城市相当。

　　狭小的城市空间，也使兰州城市的道路交通拥挤不堪。整个城市的大部分交通依赖于东西方向的三条主干道，拥堵也成为这里的“家常便饭”。兰州也是目前国内唯一一个对出租车按尾号进行限行的城市。在每年夏季举行一些节会期间，所有的私家车还会被要求单双号限行，因为主城区已无处修路了。

　　据兰州市国土局副局长李长江向本刊记者介绍，地处黄河河谷地带的主城区经过多年开发，剩余可供开发的建设用地非常稀缺，每年用于建设的城市土地只有2000亩，是全国所有省会城市中最少的一个。“按照目前的速度，不到5年的时间兰州市将‘无地可用’”。

　　从上世纪80年代开始，兰州市就将发展的目光投向了周边的荒山。例如，距离主城区5公里的黄河北岸九州开发区。经过长达二三十年时间，通过推山造地、滚动开发，将荒山荒沟整理成平地，现在这里已经开发出了6000多亩土地，建成了130万平方米的房屋，目前有6万多人生活居住。但大量基础设施不足和公共服务的缺失，该区“孤岛”般孤悬在外，一直到2010年才有所改善。

　　上世纪90年代末，兰州市又在城东大青山开始推山。当时计划将该山头推平之后，可以将“东风”引入城市，吹走城市的雾霾、改善兰州空气质量。但开工不到一年，工程就宣告停工，政府和企业等多方面的经济纠葛，造成工程资金来源枯竭，成了“烂尾”工程。

　　逼出来的“推山造城”

　　面对新一轮城镇化，虽然和国内许多城市一样面临土地难题，但兰州市遇到的考验，不是如何坚守18亿亩耕地“红线”下破解土地短缺瓶颈的苦恼，而是城市空间逼仄根本无耕地可占的窘境。

　　目前，兰州市人均建设用地是80.6平方米，而在兰州市的新版城市规划当中提出在2020年人均建设用地要达到91平方米。接受本刊记者采访中，兰州市城乡规划设计研究院高级规划师贾云鸿认为，兰州市从人均建设用地和城市多功能发展的角度，确实有强烈的城市空间拓展的需要。

　　因此，现实环境迫使兰州市不得不重启“推山造城”的探索尝试。兰州市国土资源局局长丁祖全向本刊记者表示，“未来兰州中心城区的发展，除了对现有城区进行空间整合和内涵挖潜外，不占或少占耕地、向荒山荒沟要空间，是一条必由之路。”

　　除了城市建设缺地本身的原因之外，国土资源部出台的未利用地开发的相关政策也给予了试点空间。2012年，国土部批准甘肃、广西、湖北等11个省区开展低丘缓坡荒滩等未利用土地开发试点。这些省区可以确定2至3个首批试点市县，各试点市县明确1至2个试点项目，开发具有一定规模的可利用的低丘缓坡荒滩区域。

　　作为获批的试点城市之一，按照试点规划，2013年开始，5年内兰州市每年可以开发规模不超过1.5万亩(10平方公里)的“未利用地”。2012年11月，兰州开始在黄河以北的荒山里大面积“推山造城”工程。在西北地区，和兰州地理条件相似的延安市也正在实施大规模“推山造城”计划。

　　据本刊记者了解，目前国内市政工程建设领域的民企太平洋建设集团、广东房企碧桂园集团已经进入兰州市，开始进行土地整理和基础设施建设。

　　企业全额垫资存风险

　　现在，对于此浩大工程备受关注的资金问题，地方政府解决之道是企业垫资开发。

　　以太平洋建设承担的25平方公里片区为例，总共需要200多亿元，项目采取“建设—移交”的BT模式，由太平洋建设前期全额垫资。待其全部完成片区内所有荒山的土地整理和基础设施建设之后，太平洋建设投入开发的资金将由兰州市政府向太平洋建设集团支付，该公司还将获得9%的利润。据业内人士介绍，兰州市政府的还款资金，很大一部分将来自于把开发好的土地以“招拍挂”形式卖给房地产开发商获得“土地财政”收入。

　　而在碧桂园的建设项目当中，则采取了土地一级开发、二级开发联动的模式，碧桂园除了要土地整理和基础设施建设之外，还要进行房地产开发。2013年4月碧桂园在土地市场上获得了兰州市“推山造城”项目平整出的首批4宗800亩土地，土地总出让费用超过了1亿元，碧桂园还将为此投资数百亿元。

　　在这种模式中，政府可以前期很少的投入，取得拓展城市空间、促进地方经济发展、增加地方财政收入、拉低城市高房价等多重效果，自然会被地方政府认为是“推山造城”的好模式。但面对未来变化较大的经济发展形势和市场环境，企业尤其是民营企业是否具有如此大规模长期投资的实力？如果其资金链断裂，地方政府有无预案保证工程不蹈“烂尾”覆辙苦果？这些问题都值得地方政府警觉。

　　生态环境保护受考验

　　工程面对的生态和环保问题同样也受到考验。今年春季，在几场大风之后，兰州“推山造城”工程产生的灰尘飘到了对岸的居民区，许多居民对于这样人为产生的“沙尘暴”非常不满。在公众的抗议声中，甘肃省短暂叫停该项目，要求该项目加强环境保护的措施。民众对于“推山造城”可能造成的生态破坏重新开始担忧。

　　在国土资源部向相关省区市国土厅下发的《低丘缓坡荒滩等未利用土地开发利用试点工作指导意见》中，明确要求“推动未利用土地规范、科学、有序开发利用，提高土地资源利用的经济、社会和生态综合效益，将地质灾害和水土流失防治、生态环境保护置于优先地位、结合相关规划和设计，做好地灾危险性评估、水土流失评价和环境质量影响评价。”

　　但在实际试点操作过程中，包括兰州在内的多地项目确是“未批先建”。兰州“推山造城”工程已经热火朝天地展开了近半年时间，但环评报告仍未通过相关部门审批。实际上在此之前，该工程就是采取“先上车后补票”的办法，在工程开展的过程中才补足手续的不足，这种方式很容易让人们对施工过程中的生态风险和质量安全因素充满质疑。

　　甘肃省国土厅规划院总工程师孙鹏举认为，西北这样的地区生态环境承载能力较差，在低丘缓坡荒滩开发利用过程中有关各方要充分论证、严密规划，避免给当地生态环境造成破坏。在以“推山造城”等方式展开的土地开发过程中，对于施工技术的要求和质量的监控要严格，否则很可能会存在建成后地面塌陷沉降，局部地区出现水土流失、山洪泥石流的隐患。

　　据兰州市国土资源局介绍，在5月中旬向社会各界征询意见后，兰州未利用地开发的环境影响评估报告书已经完成，但目前仍在办理报批手续当中。

　　循序渐进防风险

　　据太平洋建设施工现场的指挥人员向本刊记者介绍，目前的该工程施工速度已经比原先预期的慢了许多。在最初的计划里，太平洋建设计划利用半年多的时间完成全部25平方公里的土地平整。但直到现在，才完成了大约3平方公里。而这显然与外界的质疑有关。

　　相关专家认为，现有的技术完全能满足“推山造城”的施工要求，但这要施工方严格按标准施工，政府要加大监督。兰州目前正在大规模开展的“推山造城”项目，可以为全国多地未利用地开发提供借鉴。在未利用地开发过程中，需要适度控制开发速度，总结试点经验，许多风险需要防患于未然。

　　在该项目规划的专家咨询会上，兰州大学资源与环境学院院长陈怀录认为，未利用地开发试点“要先做实验区，逐步推进。实验区进行过程中，注意运用新技术，防止污染和地质灾害；实验区成功以后再推进，如果不成功也不会造成太大影响”。

　　兰州市水电勘察设计院副院长王应平也认为，在兰州这样生态很脆弱的地区，如果规划做得不好，在实施过程中一些监督、控制不到位的话，会给原本脆弱的生态造成新的破坏。所以，政府在推进过程中，要做到监督到位、组织得当。建议按照试点的理念，循序渐进、加强监督。(记者 屠国玺)