本报记者 马维辉 北京报道

　　同一块土地，国土部门认定为园地，林业部门认定为林地。到了征地时，究竟应该按照哪一个标准进行补偿？

　　中国土地学会副理事长黄小虎在接受《华夏时报》记者采访时表示，之所以会发生这样的问题，原因在于我国在不动产登记方面存在多头管理、各自为政的问题。国土、农业、林业等多个部门都要调查土地信息，各部门土地分类的标准又不一致，最终导致了调查结果相互打架。

　　不动产登记为何采用分散登记模式？据黄小虎介绍，这一模式有其历史原因，是在计划经济时期形成的；但是，多年以来，在该模式下已经形成了部门利益关系，使得改变起来非常困难。

　　分不清的土地权属

　　在国土资源部官方网站的“部长信箱”栏目里，记者看到了这样一个问题：在征地过程中，土地利用规划与林地保护利用规划发生冲突怎么办？

　　这是一名来自云南玉溪的蒋姓网友于2012年12月留下的疑问。他说，自己在组织项目报批时遇到了这样一个难题：一块面积约47亩的土地，林业保护利用规划认定为林地，但土地利用规划认定为园地。被征地群众认为，应当按园地标准进行补偿，但林业部门则坚持本部门的认定。

　　经实地了解，该土地为上世纪农业学大寨时期开垦出的梯田，曾经种植过水稻，后在产业结构调整中被用于种植板栗。在最近一轮的土地、林地调查中，国土部门认定该地块应该为园地，但林业部门则认定该地块为林地。

　　目前，该土地拟用于项目建设，但在土地征占用手续办理过程中，林业部门与国土资源管理部门各自坚持本部门的认定，致使该土地存在“一地两批”的现象，进而使得该土地难于组织报批，项目也就迟迟无法开工建设了。

　　对此，国土资源部耕地保护司回复称：根据职责分工，国土资源管理部门负责土地利用调查、地籍管理等工作，地类认定以国土资源部门的土地利用现状调查为准。而在实际中，蒋姓网友的项目是否顺利完成组织报批？答案则不得而知。

　　在全国范围内，土地权属纠纷究竟有多少，目前尚缺乏相关统计，但根据国土资源部“不动产统一登记研究”报告显示，在问题最严重的黑龙江省，至2005年末，已有711起农林争议未得到解决，总面积达16.5万公顷；在第二次全国土地调查中，黑龙江省共发生土地权属争议5883起，解决不到20%，其中绝大部分是地方村屯与国有农场、国有森工林场之间的矛盾。

　　祸起多头管理

　　黄小虎对本报记者表示，土地权属纠纷多发，是由于不动产登记方面多头管理、各自为政造成的。

　　在我国，具有不动产登记职能的机构很多，比如，住建部门负责房屋所有权登记，国土资源部门负责集体土地所有权、国有土地使用权、集体建设用地使用权和宅基地使用权等的登记，农业部门负责耕地、草地承包经营权的登记，林业部门则负责林地所有权和使用权的登记；此外，还有渔业部门负责水面、滩涂的养殖使用权登记，海洋部门负责海域、无居民海岛使用权登记。

　　在此背景下，每一个部门都要制作部门规划，为了制作规划则必须进行相关调查；但是，由于各部门对于土地分类的标准不一致，导致最终调查出来的信息也有所出入，甚至出现相互打架的情况。

　　例如，中国的林地究竟有多少？在这个数据上国土资源部门和林业部门就存在争议。根据国土资源部发布的《全国土地利用总体规划纲要(2006－2020年)》，到2005年底，全国林地面积为23574.11万公顷。但国家林业局制定的全国林地保护利用规划纲要(2010－2020年)则显示，根据第七次全国森林资源清查(2004－2008年)结果，全国林地总面积为30378.19万公顷。

　　针对两组数据差距甚远引起的质疑，国家林业局明确表态：数字不一致，主要是二者对林地的内涵和统计口径不一致导致的。

　　基础信息不一致，不仅仅是简单的数据打架问题，还会对后续工作造成麻烦。据黄小虎介绍，此前曾经有过案例，国土资源部门在落实耕地占补平衡政策时，将某地块作为补充耕地进行开发；但根据林业部门的分类标准，该地块则为林地。结果还引发了两个部门的冲突，当地的土地整理中心主任甚至被林业部门下属的森林公安局以破坏林地之罪名拘留了起来。

　　另外，部门之间标准不一，也使得地方政府有机可乘，可以根据自身需要，选择对其有利的政策执行，从而导致另外一些政策无法落地。

　　部门利益待解

　　谁都想来管，是因为谁都放不下那块利益。

　　黄小虎告诉记者，我国不动产分散登记的模式，是在计划经济时期形成的，这在当时可以加强行政管理，保证计划落实，有其合理之处。那时虽然也有部门之间的冲突，但不严重，最多是部门之间扯皮的问题。而随着越来越多的市场主体出现，这些市场主体的权利需要通过登记发证来进行法律保护，现存的各部门信息打架的情况又使得这些市场主体的权利无法得到充分保护。这样一来，原有模式的弊端也就逐渐开始显现。

　　为了改变这一局面，早在2007年《物权法》出台之前，有识之士便呼吁制定不动产统一登记制度。但由于各主管部门之间意见难以协调，为了减少阻力，最终出台的《物权法》中没能制定不动产统一登记制度的详细内容，只是原则性地规定，“国家对不动产实行统一登记制度。统一登记的范围、登记机构和登记办法，由法律、行政法规规定。”可是直到现在，相关法律法规也没能出台。

　　对此，黄小虎分析称，这是由于多年来的部门分散登记，已经形成了部门利益关系，改变起来非常困难。

　　时代久合律师事务所合伙人周威也对本报记者表示，不动产统一登记制度之所以迟迟不能出台，是因为各部门利益已经通过法律的形式进行了确认。目前，各部门涉及不动产登记的权力均有其明确的法律依据。例如：《土地管理法》第十一条、《城市房地产管理法》第六十一条、《森林法》第三条等。如果要改变，除了技术性的问题，首先更要做好部门利益协调的工作。

　　3月10日，全国两会期间，时任国务委员兼国务院秘书长的马凯在作国务院机构改革和职能转变方案说明时指出，要建立不动产统一登记制度。

　　随后，国务院办公厅又于3月26日发布了关于实施《国务院机构改革和职能转变方案》任务分工的通知。通知要求，国土资源部、住房城乡建设部会同法制办、税务总局等有关部门负责，在2014年6月底前出台不动产登记条例。

　　有分析认为，《物权法》自立法筹备到正式出台，历时13年和8次审议，13年都没有解决的不动产统一登记难题，要在接下来一年时间内解决，绝非易事。不过黄小虎在承认难度很大的同时还认为，说容易也容易，利益纠葛关键看人的态度，“就是一个下决心的事。”