预算法难管地方债务

　　审计署的报告为一直以来热衷于估算中国地方债务数额的各种机构提供了一份相对权威的样本，但由于这次的调查范围有限，以此为据来推算全国的情况仍然具有极大的不确定性，这加剧了社会对地方债务问题的担忧

　　法治周末记者 陈霄

　　在端午节小长假的第一天，审计署悄悄地在它的官方网站上挂出了对36个地区的地方债务审计结果公告。

　　三天后，这份公告才被媒体发现，从而引发对一直以来颇受关注的地方债务问题新一轮的担忧。

　　时隔两年，审计署再次耗时费力地对地方政府债务进行“见账、见人、见物，逐笔、逐项审核”的审计，虽然只是抽查，只选择15个省和除北京外的3个直辖市以及其下属的省会城市和市辖区作为样本，但外界认为这些地方均属于规模较大且经济稳定，具有典型的代表性。

　　社会对地方政府债务的急剧扩张显得忧心忡忡，审计署的报告，相较两年前，言辞更为平和、肯定之词更多，可似乎也平息不了一些人的忧虑。受访专家称地方债务总体上风险可控，但如何管控却各说各话。

　　有16个地区债务率超过了100%

　　审计公告显示，2012年年底，被抽查的36个省(市)的地方政府性债务余额是3.85万亿元，比两年前增长了12.94%。

　　美国著名的信用评级公司穆迪随后公布了他们根据审计署的数据计算得出的另一组数字：全国的地方政府性债务余额可能已经高达12.1万亿元(2010年年底，全国地方政府性债务余额是10.7万亿元)。

　　尽管审计公告在开始的第一部分就罗列了诸如地方政府债务管理制度有所完善这样的成效，也不像两年前用许多非常清晰详尽的图表来铺陈外界关心的各种数据，并且在后文的“审计发现问题”中也不再声称地方政府“偿债能力弱”，而代之以“债务负担重”，但审计公告中仍然透露出一些担忧的情绪。

　　比如，审计署这次虽然没有公布受审计的36个地方政府的债务率(债务余额与地方政府综合财力的比率)的平均值，却很不客气地指出，有16个地区的债务率超过了100%。

　　又如，报告不点名指出有9个省会城市负有偿还责任的债务率超过100%，加上政府负有担保责任的债务，债务率最高的竟达219.57%。审计署称，由于偿债能力不足，一些省会城市只能通过举借新债偿还旧债。

　　一直受到诟病的土地财政现象当下也引发了新的担忧。审计署说，发现部分地方以土地出让收入作为偿债来源的举债在增长，但土地出让收入增幅却在下降，从而导致“偿债压力加大”。有21个省(市)的这类债务实际上是当年的可支配土地出让收入的1.25倍。

　　报告还说，随着从银行获得新贷款的难度日益增大，地方政府越来越多地借助非传统融资渠道，比如信托、融资租赁、理财产品，甚至是非法集资。审计署评价说，这些融资方式“隐蔽性强，不易监管，蕴含新的风险隐患”。

　　审计署的报告为一直以来热衷于估算中国地方债务数额的各种机构提供了一份相对权威的样本，但由于这次的调查范围有限，以此为据来推算全国的情况仍然具有极大的不确定性，这加剧了社会对地方债务问题的担忧。

　　其实早在今年4月，穆迪就称中国在降低地方政府债务和信贷扩张的风险方面作出的努力低于市场预期，从而将中国主权信用评级从“正面”下调为“稳定”。更早前，惠誉下调了中国长期本币债务评级，原因也是中国地方政府债务缺乏透明性，中国金融稳定的危险正在增加。

　　“总体来看，风险还是在可控范围内。”中国社科院财政与贸易经济研究所研究员张德勇接受法治周末记者采访时说。张德勇认为，地方政府借债多少这一数字并不说明什么问题，关键怎么看经济发展速度。“如果经济发展慢，形势不好，借再少的债也是问题。而且地方如果坚持追求GDP为目标的话，(大规模举债)肯定是无法避免的。”

　　许不许地方发债仍是个问题

　　与两年前的那次审计不同，这次审计署没有在公告中提出任何审计建议。个中原因，以及是否会有不公开形式的建议提出等，因审计署婉拒了法治周末记者的采访，记者不得而知。

　　法治周末记者详细比对了时隔两年的两份审计公告，发现两次审计均发现的问题包括：地方政府融资平台管理不规范；一些地方或行业负债重、偿债弱；部分单位违规取得和使用债务资金；对债务监管不到位。

　　在2011年公布的全国地方性债务审计结果公告中，审计署在审计建议中明确提及地方政界和学界呼吁多年的放开地方政府借债，“可研究赋予省级政府适度举债权，逐步探索向具备条件的市级政府推开”。

　　是否允许地方政府自行举债，长期以来一直争论不休。一般认为，中国现行法是严格禁止地方政府举债的，其法律依据是现行预算法第28条：地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。

　　在此前热烈讨论的预算法修订过程中，是否会放开地方自行举债一直是争论的焦点之一。预算法修订草案对此问题的态度也有所反复。一审稿草案中曾删去“地方政府不得发行政府债券”的相关表述，改为“地方政府不得以任何方式举借债务或者为他人债务提供担保”，并增加规定“由国务院对地方债务实行限额管理，国务院确定的限额须经全国人大批准”。但到二审稿时，修改又打回原形，仍保留现行规定。评论认为，这体现出欧债危机蔓延背景下中央对地方发债的忧虑。

　　在财政部财政科学研究所副所长王朝才看来，外界其实一直误解了现行预算法的规定。

　　“不是不允许地方政府借债，第28条后面还有句除‘法律和国务院另有规定外’，现在实际上也是国务院批准的可以发债，去年启动的地方政府自主发债四个试点(广东、浙江、上海、深圳)就是很好的例子。所以预算法这条属于可改可不改。”王朝才对法治周末记者说。

　　学者也有不少人反对放开地方政府举债。张德勇就对记者明确表示，他担心现在不允许都已经发展成这样，一旦放开，万一再出现暗债怎么办。暗债不透明，更隐蔽，更难于监管。他坦言对地方政府的管理能力不太放心，地方有发展的冲动。“就像木桶的短板效应，债务这块要尤其谨慎，当前应该是避免问题为主，而不是出了问题再来解决。”

　　审计署不再就此问题公开发声，预算法修订案，因为分歧和争论，也迟迟未能提交表决，地方政府举债的走向，似乎并不明朗。

　　地方政府融资缺乏规范

　　两年前在对地方债务审计时发现的首要问题，就是“地方政府举债融资缺乏规范”，这次审计结果公告时不再提及。

　　在过去两年里，曾经被认为是变相举债的通过地方融资平台借债、违规提供担保获得资金、甚至政府部门直接举借债务在现实中变得极为普遍，地方政府运用这类手段似乎已经稀松平常。

　　一位融资租赁行业人士对法治周末记者说，绕开法律法规来为政府获取债务资金很常见，现在投资者大多也对政府项目趋之若鹜，因为认定政府在后面必然有保障，风险低利息高。

　　针对国内外对地方债务急剧肿胀的担忧，2012年的最后一天，财政部、国家发改委、人民银行、银监会联合下发了《关于制止地方政府违法违规融资行为的通知》(即263号文)，以遏制有抬头之势的违法违规融资行为。

　　但据上述行业人士向记者透露，现在业内对此也下有对策，比如为规避263号文，政信信托发行时，原先政府出具的“承诺函”不见了，但出现了“对账函”和“证明函”，实质上无非是换了个名称，政府担保的性质没变。

　　审计署报告说，有5个省和3个省会城市政府有关部门违规为800多亿元的债务提供担保。

　　中国法学会财税法学研究会常务理事甘功仁对法治周末记者说，近两年财政部、银监会等部门其实出台了不少部门规章，限制和规范地方政府融资平台的适用，国务院也一直要求对其清理退出，但对地方政府融资行为一直缺乏统一的行政法规。

　　虽然审计署称赞地方政府债务管理制度有所完善，36个中有28个出台了地方政府性债务管理制度，但似乎效果并不显著。

　　“自己监督自己，那是不可能的。”但甘功仁认为，地方债务从根源上说其实主要不是法律问题，而在于中央与地方关系，中央给地方多大程度上的自主权，财权与事权能否匹配起来。