漫画：CFP供图

　　近日，有专家表示“地方政府建豪华办公楼的资金来源多数违规”，这一说法引起广泛关注。近年来，地方政府兴建豪华办公楼的新闻多次被报道，这种现象难以得到根本遏制。有网站制作了“各地豪华办公楼排行榜”，有网友发起“随手拍各地政府办公大楼”活动，“政府何时不再建豪华办公楼”甚至成为新闻报道的标题，反映了解决这一问题的难度。

　　“这种现象已经持续多年了，局部地区还有继续发展的趋势。”中央财经大学财经研究院院长、政府预算研究中心主任王雍君对中国青年报记者表示，“随着经济发展、财政收入增加，以豪华办公楼为代表的浪费性支出行为和炫耀性工程也随之增加。”

　　王雍君认为，之所以屡屡出现超出政府实际需要的办公楼，根源在于政府的公共财政支出存在相当大的管理漏洞。

　　国务院总理李克强在十二届全国人大一次会议闭幕会后的记者会上表示，本届政府任期内，政府性的楼堂馆所一律不得新建；财政供养的人员只减不增；公费接待、公费出国、公费购车只减不增。这三条中央政府要带头做起，一级做给一级看。

　　王雍君认为，这次表态切中要害，直指我国财政管理的软肋。他分析，中央下决心控制行政支出成本的背景是，去年以来，我国财政收入增幅放缓，财政支出增长仍未相应调整，矛盾因此突出了。

　　王雍君表示，我国行政支出的控制机制相对薄弱，应该着手建立健全行政支出标准定额体系，标准要合理，要考虑地区差异，每年要适当调整。最重要的是，要有监督机制，要与问责制结合起来，这是当务之急。

　　据介绍，根据我国现行预算法，地方政府支出的资金除了预算内资金，还包括一部分预算外资金，预算内资金主要有两个来源：一是地方自收自支的财政资金；二是地方和中央共享的财政收入资金。

　　目前财税法学界较为一致的观点是，各级地方政府的预算外收入来源很多，总量相当可观，但一直缺少统一、权威的统计分类标准，很难有精准的统计数据。

　　王雍君表示，地方政府的预算外收入主要包括土地出让金，各种罚没款，土地、矿产资源、固定资产的出租、出售收入等，“我国几乎每个政府部门都有行政事业性收费项目，这是一笔非常庞大的政府预算外收入，另外，就是按照一定比例留成的一些罚没收入，比如交通罚款。”

　　除了这些，还有很大一部分预算外资金来源于地方政府借款。

　　记者注意到，依据现行预算法，我国预算内资金的使用是要列入预算支出的，由地方财政部门编制，而且经过同级人大批准，使用这部分资金是合法的。预算外收入也应纳入预算管理体系，使用这部分资金同样应该接受同级人大和审计部门的监督，但是我国目前还没有完全做到。

　　早在2006年出台的《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》中，就已经明确“国有土地使用权出让总价款全额纳入地方预算，缴入地方国库，实行‘收支两条线’管理”。但在地方具体执行过程中，一直存在土地出让金未全额纳入预算管理的问题。国家审计署发布的2009年至2010年土地管理及土地资金审计结果显示，11个市县共计97.19亿元土地出让收入未纳入政府基金预算管理。

　　2010年6月，财政部印发《关于将按预算外资金管理的收入纳入预算管理的通知》，规定自2011年1月1日起，中央各部门各单位的全部预算外收入纳入预算管理，收入全额上缴国库，支出通过公共财政预算或政府性基金预算安排，地方各级财政部门要按照国务院规定，自2011年1月1日起将全部预算外收支纳入预算管理。相应修订《政府收支分类科目》，取消全部预算外收支科目。

　　2012年3月，财政部宣布，2011年中央约60亿元、地方约2500亿元原来按照预算外资金管理的收入，已全部纳入预算管理。

　　“不能说政府兴建豪华办公楼的资金来源都是预算外资金，但是由于预算外资金相对于预算内资金在使用用途上的多样性和使用方式上的灵活性，地方政府一般都会在预算外资金上下功夫。”王雍君表示。

　　长期以来，我国在预算管理方面的软肋是大量的公款和预算活动没有遵循标准的预算程序，是在预算外运作的，没有进入申报、审查、批准、执行、控制、评估和审计这个完整的预算程序，所以造成这些资金处在国家立法机关和审计机关的监管视线之外，监督和审计很难有效发挥作用，权力寻租空间较大，也不利于政府问责。王雍君强调，没有预算的全面性，就没有预算的透明度，也不可能有有效的监管。

　　根据我国预算管理制度，政府对于预算内资金的支出分为基本支出和项目支出，基本支出属于“养人”的费用，按照人头支出，项目支出属于“做事”的费用，包括会议费、培训费、招待费等预算科目。

　　在王雍君看来，政府新建办公大楼的支出很难藏在基本支出和项目支出里，但如果是对现有的办公大楼进行翻新、重新装修，比如增加一部豪华电梯，这笔支出在当前预算科目和分类系统中不能直接反映出来。

　　王雍君分析说，政府控制开支首先应该加强预算功能，如果预算控制不住，政府的支出就控制不住，“政府的预算程序发挥不了作用，其他的所有程序都不能发挥作用。”

　　在众多财税法学者看来，现行预算法没有建立起完整的预算程序，难以控制政府“花钱的手”。

　　王雍君认为，预算法应当明确的原则是，预算程序的核心是代表公民的立法机关向政府提供预算授权；预算授权指在民主与法治社会里，行政部门既不能从公民那里拿走任何钱财，也不能实施任何支出，除非得到来自代表公民的立法机关的明确授权；预算授权是有效控制支出、防止滥用与挪用公款的前提和基础。如果把预算授权程序确立起来，不经过标准预算程序，政府就得不到预算法定授权。