农民工市民化成本1.8万亿

　　杜涛 肖薇

　　农民工市民化要花多少钱？每年2000亿或许都不够。

　　国家行政学院关于城镇化成本的一份报告正准备递交财政部，这份报告对农民工市民化的财政支出成本进行了研究，报告称，从2013年到2020年这8年中，每年农民工市民化新增财政成本为2261.38亿元。

　　国家统计局的数据显示，2012年全国农民工总量为26261万人，其中外出农民工16336万人，报告指出，若将这1.6亿外出农民工一次性转成市民，则新增财政支出最低达到1.8万亿人民币以上，将对中国的财政支出带来更大的压力。

　　经济观察报从财政部相关司局人士获悉，财政部也正在对城镇化的财政支出进行研究，重点是基本公共服务的财政保障覆盖，对于国家行政学院的报告，财政部尚未表态。但该人士坦言，现在还不是讨论这一问题的时机。

　　解剖1.8万亿

　　上述报告的起草者之一，国家行政学教授冯俏彬告诉经济观察报，1.8万亿，仅仅指的是基本公共服务体系。

　　在她看来，基本公共服务体系包括随迁子女的教育成本，社会保障里最基本的养老和医疗、最低生活保障，然后还有保障性住房，第四项是就业。

　　“城市居民所享受到的保障远远不止这些，但把农民工纳入到市民化体系是渐进的过程。首先是最急迫的那些人，也就是已经外出的农民工，给他们提供最急切的基本公共服务。所以这是一个底线，不是最高标准。”冯俏彬说。

　　按照她的计算，首先假定如果一次性将农民工随迁子女全部纳入城镇义务教育体系，将新增财政教育经费809.94亿元；其次是将新增加养老保险补助938.13亿元；再次就是农民工市民化后财政将每年新增低保支出155.07亿元；最后就是农民工市民化所需要的保障房成本为13783.68亿元。

　　以2011年不变价格计算，一次性将现在已经居住在城市的农民工市民化，所需教育、社保、低保、住房方面的新增支出为18091.04亿元。长期而言，考虑到物价上涨、城镇化加速等因素，农民工市民化的人均成本和总成本还可能进一步拉高。

　　“1.8万亿是个什么概念呢，相当于全国财政支出的15%，而我们现在用在社保体系里的财政资金，只有11%左右，1万亿左右。”冯俏彬说，这意味着如果要把这1.6亿农民工纳入进来，社保资金要膨胀到现在的两倍相当于再造一个社保支出。

　　上述研究报告指出，中央政府与地方政府之间、流入地政府和流出地政府之间以及大、中、小城市之间，对财政支出要合理分担。其中，中央政府承担4152.29亿元，地方政府承担13938.75亿元。在地方政府承担的成本中，东部地区政府要承担9115.94亿元，中部地区政府承担2453.22亿元，西部地区政府承担2327.77亿元。按照城市大小来看，直辖市应承担1435.69亿元，省会城市承担2857.44亿元，地级市承担4725.23亿元，地级以下城市(镇)承担4920.37亿元。

　　事实上，财政支出也不是完全的净增长，在某些领域由于农村和城镇的社保标准不同，还可能有对冲因素。比如，现在新农合已经增加到每年360元，相对于城镇居民医疗保险每年100元的标准要高出不少。

　　“农民工一旦进入城市以后，他在农村由财政付出的360块钱不用支出，就要转到城市财政支出。”一位长期研究社保政策的财政专家表示，实际上标准还下降了一些，这是一个对财政支出的对冲因素，其实在农民工市民化中类似的问题很多，是需要进行结构调整，这个调整就是从农村到城市。

　　每年2000亿

　　“中央也说过要‘尽力而为，量力而行’，市民化成本按照区域来承担，还有一个时间分布的问题。”冯俏彬说，从2013年到2020年8年时间，如果把1.6亿农民工每年市民化其中的15%，财政支出是每年2000多亿。

　　但她认为，2000多亿是8年每年的新增投入。比如2013年投入2000多亿解决了1.6亿农民工的1/8，但到2014年，就需要两个2000亿，因为已经支出的还在支出，不可能降下来，往后这个基数是在滚动扩大的。到最后达到1.8万亿新增支出时，这几年财政支出的总额肯定已经是1.8万亿的几倍了。

　　“因此，结合我国整体经济发展与财政状况，关键在于合理设计相关转移支付机制。”冯俏彬在研究报告里提到，首先是核定中央政府应承担的农民工市民化成本总量，其次通过调整转移支付体系，促使地方政府在实施农民工市民化方面的事权与财力相匹配。

　　冯俏彬说，具体而言，一是要调整城市义务教育中央与地方的负担比例，二是要调整财政教育支出中农村与城市的支出比例，三是增加对地方社会保障基金的补助，四是调整城市与农村的社保补助结构等。

　　而最重要的内容，她认为是从“钱”、“地”两个方面进行调剂，协调流出地、流入地政府之间的财政关系。

　　因为短期而言，农民工市民化对流入地政府而言将形成明显的财政压力，而流出地政府相对受益。对此，可从“钱”、“地”两个方面来考虑调剂：一是流出地政府向中央政府上交部分土地收益，然后由中央政府通过转移支付的方式专门用于流入地政府的农民工市民化工作。二是可考虑在流出地和流入地之间建立一个土地指标的增减挂钩机制，流出地政府收储的农民转让出来的承包地指标和宅基地指标，拿出一部分给流入地政府。

　　与此同时，她建议中央制定政策，保证全国范围内农民工市民化工作的均衡起步，以缓解甚至消除流入地政府对于农民工大量涌入的预期和担忧。各地可根据自己的实际情况，制定农民工市民化的分步实施条件、步骤和标准等，尽早启动，逐步完善。■