编者按：财政部部长楼继伟的“社保漏洞”论，引发舆论对社保体制的关注。我国社保资金尚未进行全国统筹，而投资保值体系不健全、事业单位改革拖后腿等问题一直是社保体制难以跨越的障碍。那么，弥补这些缺陷的办法有哪些？我国社会保障体系改革的方向在哪里？国外有哪些成熟经验可以借鉴？本报今日推出专题，逐一解答。

　　漏洞太多倒逼社保体制改革

　　专家表示，养老制度设计必须遵循“吃饭靠政府、改善靠个人”的原则

　　■本报记者 左永刚

　　随着金融改革、财税改革等不断推进，社保体制改革也亟须破题。当前，我国社保资金尚未进行全国统筹，而投资保值体系不健全、事业单位改革拖后腿等问题一直是社保体制难以跨越的障碍。

　　在近日召开的中国发展高层论坛上，财政部部长楼继伟表示：“我们各方面的制度漏洞太多，社会保险方面的制度漏洞太多，如果我们不把这些制度的漏洞堵上，提供一些有约束、有激励的机制安排，给多少钱也会吃光。”

　　统筹规划需要顶层设计

　　据悉，2012年，我国城镇职工基本养老保险基金收入1.97万亿元，支出1.55万亿元，累计结余2.37万亿元。养老金发放在当前是有保障的。然而，未来养老金发放并不轻松。预计到“十二五”末，我国60岁以上老年人口将达到2.21亿人，占总人口的比例16%，我国养老保障体系第一支柱基本养老金的支付压力会越来越大。

　　“明确我国城乡养老保险制度整合的战略目标，是应对人口老龄化挑战国家战略的核心及重中之重。”西南财经大学保险与社会保障研究中心主任林义认为，健全完善覆盖城乡居民的养老保障制度，为中国城乡居民建立起多层次、可持续的养老保障制度，必须从战略高度进行顶层设计和制度目标设计，必须对我国城乡养老保障制度的战略目标定位、制度框架设计、运行机制和核心技术等，有系统、全面、清晰的认识和把握。

　　据悉，人力资源和社会保障部针对社保体制改革具体方案已经有了原则和方向，研究包括养老金双轨制在内的一系列社保“漏洞”，正在小范围内征求意见。接近人社部的人士表示，具体的征求意见稿会在适当的时候发布出来。去年11月，人力资源和社会保障部关于城乡养老保险制度衔接公开征求意见，就是整个综合性方案的一部分。

　　党的十八大报告强调，我国社保制度建设要坚持“全覆盖、保基本、多层次、可持续”的“十二字方针”。林义认为，科学设计我国城乡养老保险制度整合的目标模式，必须充分估计人口老龄化挑战及其严峻后果，必须充分考虑统筹城乡社会保障制度构建的总体要求，必须充分考虑养老保障体系可持续发展这一关键，必须充分考虑现行养老保险制度与覆盖城乡的养老保障目标模式的对接和有机结合，争取赢得战略主动，切实避免战略失误。

　　“唯有如此，才可能正确设计人口老龄化背景下我国养老保险体系建设的制度蓝图、战略目标、战略框架、战略步骤及战略措施，才有可能从国家发展战略的高度构建我国养老保险体系这一艰巨复杂的社会系统工程，实现我国养老保险制度的健康、稳定和可持续发展。”林义强调。

　　一位养老金研究学者在接受《证券日报》记者采访时表示：“未来几年，国家可能会重新审视现有养老金制度，或在顶层设计中做出新的规划。”

　　多层次养老保障体系建设

　　亟待提速

　　事实上，2012年底，全国城乡居民参保人数达到48370万人，比上年底增加15187万人，13075万城乡老年居民按月领取养老金。这标志着我国已基本实现新型农村和城镇居民社会养老保险制度全覆盖，加上企业职工养老保险，覆盖我国城乡居民的社会养老保障体系基本建立。

　　人力资源和社会保障部同时公布的数字显示，2012年底，全国参加城镇职工基本养老保险、基本医疗保险、失业保险、工伤保险和生育保险人数分别为30379万人、53589万人、15225万人、18993万人、15445万人，分别比上年底增加1988万人、6246万人、908万人、1297万人、1553万人。上述五项社会保险基金总收入为28465.3亿元，比上年增长18.4%；总支出22063.1亿元，增长22.2%。其中，城镇职工养老保险基金总收入19693亿元，总支出15502亿元，当期结余4191亿元，累计结余23667亿元。

　　业内人士认为，目前，我国社保制度基本实现全覆盖，但多层次保障体系建设还远远不够。比如多层次养老保障体系建设有助于满足不同目标群体的养老需求，提高制度效率。目前，我国基本养老保险作为第一支柱，重在满足职工最基本的养老生活需求。企业年金作为第二支柱，侧重于满足职工改善性退休生活需求。个人储蓄性养老保险作为第三支柱，则用于满足职工个性化养老需求，提高老年生活福利水平。三个支柱互为补充，能有效提高养老保障制度的运行效率。

　　清华大学就业与社会保障研究中心主任杨燕绥接受《证券日报》记者采访时表示：“养老制度设计必须遵循‘吃饭靠政府、改善靠个人’的原则，因此需要推进多层次养老金体系建设。”

　　我国要建立可持续的养老保障制度，应明确政府和市场在养老保障制度方面的职能和分工，建立多层次的养老保障体系。林义建议，在2015年以前，突破政策障碍，积极发展各类补充养老保险制度，通过税收优惠、政策扶持，强化监管，积极推进企业年金、职业年金、家庭年金、个人年金和商业人寿保险计划。

　　上述业内人士建议，更好地建成多层次养老保障体系，需要切实改革第一支柱，做大做强第二支柱和第三支柱，同时大力发展养老战略储备基金，真正破解长期制约多层次养老保障体系建设的体制机制难题。

　　堵社保漏洞需要立法支持

　　建立健全同经济发展水平相适应的社会保障体系，不仅是社会稳定和国家长治久安的重要保证，也是实现社会保障权这一基本人权的现实途径。养老保险是影响最大、涉及面最广的社会保障项目，养老保险立法的完善是衡量一个国家社会保障完备程度的重要标志。

　　截至目前，我国初步搭建了由国家基本养老保险、企业年金、个人储蓄性养老保险组成的多层次体系框架，实行了企业与职工个人共同缴费，国家财政补助的筹资政策；建立了社会统筹与个人账户相结合的制度模式。

　　但业内人士认为，在我国的养老保险制度建立过程中国家责任始终未能明确定位，立法滞后，立法的层次和效力低，这与我国社会快速老年化进程不相适应，也与养老保险在社会经济生活中重要地位不符，因此完善我国养老保险立法已迫在眉睫。

　　据记者了解，目前我国仅有2011年7月1日起实施的《社会保险法》以及一些部门法规和规章。此前，首都经济贸易大学劳动经济学院副院长朱俊生在中国社会保障30人论坛上坦言：“有感于现实中社会保障制度存在身份、户籍、地区等多重分割，很多人呼吁顶层设计的必要性。顶层设计要求把社会保障制度改革真正提升到制度、体制、机制建设的层面。对重大的改革，应当先立法后改革，通过法律手段使改革过渡到理性、规范有序的阶段，这样才能确保改革的顺利进行，保证改革的执行力。

　　中国保监会副主席陈文辉此前曾表示，建立可持续的养老保障制度，应该在处理好政府和市场关系方面花大工夫。一是明确政府和市场在养老保障制度方面的职能和分工；二是要真正落实广覆盖、保基本，合理地确定基本养老保险的保障水平，实现财政的可持续；三是要通过运用市场机制来提高整个基本养老保险的运行效率，实现机制的可持续；四是要建立多层次的养老保障体系，加大对第二、第三支柱养老保险的政策支持。

　　业内人士普遍认为，由于立法滞后，许多社会保障项目并没有出台专门的法律法规，各地都是以人力资源和社会保障部、民政部等下发的文件和方案为基础，结合当地实际情况稍作修改后制定的，缺乏规范性、长期性和稳定性。养老保险缴费到给付是一个持续几十年的过程，缺乏严格的法律和稳定的制度，必然难以维系。