铁路改革寻路

　　政企分开之后，新组建的中国铁路总公司在继承铁道部资产同时，如何能摒弃铁路系统原有的种种弊病，转身成为一家真正的现代企业

　　“中华人民共和国铁道部”换牌为“中国铁路总公司”已近半月，铁路大改革的话题却并无冷却迹象。以此为题的公共论坛、课题层出不穷，从票价形成到制度顶层设计，讨论达到铁路改革十余年的最高潮。

　　从上个世纪起，“铁路王国”将要市场化的消息便从未间断，方案几易其稿却难成定论，暗中博弈也使得这个庞大的闭环系统一直踌躇不前。直至3月10日《国务院机构改革和职能转变方案》确定撤销铁道部。

　　“中国铁路总公司成立，很多遗留问题仍没有解决：债务怎么解决？新成立的是个什么样的特殊企业法人？公益性运输怎么补贴？这些都没有着落。政企分开只是一个序幕。”曾参与2001年、2007年和2011年三次铁路改革方案讨论的北京交通大学教授赵坚说。然而，根据国务院的安排，从2013年至2017年铁路改革实施计划，仅有组建中国铁路总公司一项。这意味着，未来五年，国有铁路系统一家独大的垄断格局将持续。

　　多位改革参与者均认为，未来铁路改革方案的出台，先决条件是妥善处理既有巨额债务，理顺铁路产权难题。改革之路行百里者半九十，如果仅实施政企分开的“半步改革”，则将重蹈另一基础性领域——电力改革的覆辙。

　　电力改革在上世纪90年代仅仅实施了政企分开的第一步。然而到二十年后欲进行第二步“拆分”改革之时，“经济怪物”已经蔚然成型，以巨大的博弈能力阻挠决策者的改革实施，使得方案几近流产，其问题遗留至今。与此同时，电力改革停滞也造成了大量国有资产损失和上下游领域改革的“肠梗阻”，决策者当引以为鉴。

　　——编者

　　与中华人民共和国同龄的铁道部，已经正式退出历史舞台。

　　3月28日，国务院办公厅下发《关于实施〈国务院机构改革和职能转变方案〉任务分工的通知》。其中，2013年列第一位的任务，便是组建中国铁路总公司。

　　铁路改革“上路”迅速。

　　3月10日，《国务院机构改革和职能转变方案》公布。

　　四天之后，已存在64年的铁道部被撤销。同日，中国铁路总公司完成企业注册登记。

　　又过了三天，中国铁路总公司挂牌。

　　短短的半个月，“秒杀”了中国铁路改革数十年的蹉跎。如今，改革终于向前迈了半步，但，也仅仅是半步。

　　从上世纪末以来，“铁路王国”要改革的消息就未间断。作为计划经济下的产物，铁道部既是铁路行业的行政主管部门，又直接经营铁路运输企业。在迈向市场经济途中，这个庞大的闭环系统已经走到尽头。

　　“政企分开只是一个序幕。”曾参与2001年、2007年和2011年三次铁路改革方案讨论的北京交通大学教授赵坚说：“中国铁路总公司成立，很多遗留问题没有解决：债务怎么解决？新成立的是个什么样的特殊企业法人？公益性运输怎么补贴？这些都没有着落。”

　　其实，铁路改革的目标清晰可见：更多引入多元化的资本，建立竞争秩序，以形成一个运转高效而有序的系统。但通向这个目标的现实路径却荆棘丛生。

　　“现在来看，民营资本可能更难进入，铁道部虽然撤了，架构还没有改，尤其是转企之后，效益好的线路不会给民营资本，而在投融资领域，没有合适的运营收益，怎么回收投入？” 国家发展和改革委员会综合运输研究所研究员罗仁坚说：“接下来就要看总公司下一步怎么分解。”

　　目前紧迫的问题是，刚刚组建的中国铁路总公司作为中央管理的国有独资企业，拥有200万员工、注册资金1.036万亿元，固定资产超过4.3万亿元，这样体量庞大的超级垄断性公司，在继承铁道部资产同时，如何能摒弃铁路系统原有的种种弊病，转身成为一家真正的现代企业。

　　政企分开第一步

　　根据国务院机构改革方案，原铁道部职能被一分为三：拟订铁路发展规划和政策的行政职责划入交通运输部；组建国家铁路局，由交通运输部管理，承担铁道部的其他行政职责；组建中国铁路总公司，承担铁道部的企业职责，负责铁路运输统一调度指挥，经营铁路客货运输业务，承担专运、特运任务，负责铁路建设，承担铁路安全生产主体责任等。

　　交通运输部部长杨传堂对此次改革的评价是，“铁道部的相关职能并入交通运输部，我国综合交通运输管理体制由此形成。这次改革是2008年综合交通运输体系改革的深化，其核心是进一步转变政府职能。”

　　参与国内电信和电力行业体制改革方案设计的中国社科院规制与竞争研究中心主任张昕竹，也曾亲历铁道部十年改革之路。

　　张昕竹回忆，上世纪末开始的大规模垄断行业改革直指电信、电力、铁路和民航四大垄断行业。当时国务院成立了垄断行业改革领导小组，由时任总理朱基总负责，时任体改办主任王歧山和当时的发改委副主任张国宝具体执行。

　　当年，这些行业面临的是呆账坏账丛生、资不抵债、效率低下、供给不足等种种问题。随后推出的电力、民航、电信三大行业改革，解决了政企分开、监管体制和竞争模式的问题。唯一没有改革的就是铁路。

　　“当时考虑的是中国铁路的发展需要投资，铁路改革被搁置。”张昕竹称。

　　彼时的铁道部部长傅志寰，是铁路改革的强力拥护者。2002年10月18日的国务院新闻办公室记者招待会上，傅志寰解释：“铁路的改革方案推出比较晚，主要是因为铁路的运能紧张、系统复杂庞大，对它改革的研究、改革的实施要慎重，但铁路改革将继续推进……今后铁路改革的着眼点主要在于政企分开、企业重组走向市场方面以及主辅分离、干支分离、减员提效等方面。”

　　2003年，刘志军接替傅志寰出任铁道部部长，其在任八年间，在“集中力量办大事”的理念下，推动铁路建设“跨越式发展”。

　　2007年国家发改委再提铁道部改革方案，方案设计集中于“是否需要统一调度指挥”，直指铁路市场化。时任总理温家宝对发改委与铁道部表示，“没讨论清楚的方案不要往上送”，该方案因不成熟，一直未得上报。

　　直至2011年，傅志寰和中国工程院院长周济负责铁道部大部制改革课题，这次课题的设定是有关铁道部政企分开，也就是目前方案的雏形。同年6月8日，铁道部向各铁路局及专业公司，下发了《关于加快转变铁路发展方式确立国家铁路运输企业市场主体地位的改革推进方案》。核心是，按照政企分开的要求，转变铁道部职能，扩大铁路运输企业经营自主权，确立铁路局的市场主体地位。

　　按照铁道部的计划，2011年的任务是制定、完善方案，2012年进入方案的全面实施阶段。方案颁布后，铁道部政法司、财务司、运输局等相关司局又出台了系列配套政策措施。

　　即便如此，铁道部并未在2012年实现“政企分开”。作为铁道部主要借款方，世界银行[微博]在这一年发布报告称，铁道部应并入大交通运输部，成立国家铁路管理局，铁道部作为所有铁路资产所有者的角色应终止。

　　报告基于对澳大利亚、巴西、加拿大、法国、德国、日本、俄罗斯、美国等八个国家铁路行业的研究，得出铁路体制发展相似规律：交通运输部负责管理和制定统筹多种运输方式的综合交通运输政策；政府的政策制定和规管职能与铁路服务的商业运营分离；无论民营国有，均普遍采取公司化治理结构来提供铁路服务；同时有多个服务提供商；客货运业务在部门或制度上分离。

　　铁路重债压身

　　2013年3月14日，国务院批复组建中国铁路总公司的有关问题时明确，“将原铁道部相关资产、负债和人员划入中国铁路总公司。”“中国铁路总公司承继原以铁道部名义签订的债权债务等经济合同、民事合同、协议等权利和义务；妥善解决原铁道部及下属企业负债，国家原有的相关支持政策不变，在中央政府统筹协调下，综合采取各项措施加以妥善处理，由财政部会同国家有关部门研究提出具体处理方式。”

　　这意味着，铁路总公司将承继此前铁道部的所有债务。

　　铁路债务无疑是目前铁路最为显现的问题。根据铁道部的公开数据，截至2012年9月末，铁道部总资产4.3万亿元，总负债2.66万亿元——已接近2008年的4倍，资产负债率达到61.8%。其中，长期负债达到2.12万亿元，年利息约150亿元。

　　自2011年以来，铁道部逐步进入还款高峰。舆论对铁路债务的关注，大都因为铁道部在实现政企分开之后，其庞大的债务负担将由谁来承担，是财政兜底，还是通过票价上涨而由公众买单，或是通过债务重组等市场手段进行消解。

　　铁路巨额债务大部分来源于前任铁道部部长刘志军所选择的“负债式发展模式”，铁道部包揽从引进技术、融资到建设的整个环节，由铁道部统一谈判引进国外高铁技术。在此期间，铁路债务余额逐年大幅度上升，基建投资从2004年的532亿元猛增到2010年的7009亿元，其中大部分投资都是铁路部门通过贷款、发债及各种短期融资方式筹集的。

　　“从那时起，铁道部的负债率开始攀升，2004年之前维持在30%－40%之间，比较稳定。2009年铁道部资产负债率为53%，2010年上半年已上升到54.3%。现在已经上升到61.8%。”国家发改委综合运输研究所运输管理研究室主任刘斌说。

　　随着负债率的攀升，铁路融资出现困难。2011年7月21日，铁道部发行年内第三期短期融资债券，200亿元的发行规模最终有效投标只有187.3亿元，遭遇铁道债历史上首次流标。

　　不仅如此，一些客运专线还发生多起农民工讨薪事件。而一些主要铁路企业也曾联名给国务院写信反映资金紧张问题。铁道部亦在谋求国家财政的支持，希望财政部对铁路债进行担保，因为财政担保需要经人大讨论，财政部最终提出适当减免税收，将利息所得税减半的办法增援。

　　2011年9月底的国务院常务会议决定，由发改委牵头协调央行、银监会、四大行、国开行等相关部门，处理铁路融资问题。国务院还于10月12日下发《发改委关于明确中国铁路建设债券政府支持性质的复函》，指出：“经国务院批准，你部发行的中国铁路建设债券为政府支持债券。”这一新鲜的叫法虽没有承认财政担保，铁路债券的担保仍然是铁路建设基金。但在市场看来，这已经是财政兜底的意思。

　　“发改委的文件已经明确表明铁路债券应该是政府信用担保的。”宏源证券固定收益部总经理吴志红说。

　　“这其实是国家财政背书。”北京交通大学教授荣朝和也对《财经》记者表示，铁路部门所有的贷款和发债都是建立在国家信用基础之上的，因此在其债务出现违约的情况下，这些“或有债务”将会立即转变为中央财政的直接责任，这种不正常提高铁路债务信用等级的做法，促使借贷双方对风险防范都采取了机会主义的态度。

　　铁路负债的不稳定因素，也已开始显现。2011年下半年铁路获得的3000亿元新债务资金被明确为“维稳安定资金”，用于偿还铁路建设欠款，并进行即时追踪审计。

　　铁路部门身负重债的另一面是偿还能力孱弱。

　　一方面由于铁路运输价格受到管制，一直处于较低水平，近年来运输成本又不断上升，使得铁道部的盈利水平低下。2005年－2010年间，其平均净利润约为20亿元，相对于铁道部庞大的资产规模，利润率很低。至2010年时，净利润跌落至1500万元，同比下滑99.45%，利润率仅为0.0023%。极低的盈利水平，使铁路部门的现金流压力巨大，据中国工程院院士王梦恕透露，“目前一些地方铁路局如上海局、广铁集团、南昌局等已经靠借债来维持现金流了。”

　　另一方面，虽然1998年以来，铁道部一直按照每吨公里3.3分钱的标准缴纳铁路建设基金，但考虑到货运量增长缓慢、国家对粮棉化肥等物资免征等因素，这一专项基金增长缓慢。据铁道部数据显示，2009年－2011年，税后铁路建设基金分别为549.01亿元、613.39亿元和641.94亿元。

　　虽然新任中国铁路总公司总经理盛光祖明确表示，目前的改革并不影响铁路投资，但在经营现金流不畅，发改委又明确票价形成机制不变的情况下，中国铁路总公司如何消解既有债务，同时保证铁路投资是个两难问题。

　　化解债务出路

　　关于解决铁路负债问题，《国务院关于组建中国铁路总公司有关问题的批复》中提出，“在中央政府统筹协调下，综合采取各项措施加以妥善处理，由财政部会同国家有关部门研究提出具体处理方式。”这被解读为将出台专门的债务处理方案，但是这一方案的出台尚无时间表。

　　在专家看来，通过债务重组的方式化解债务是一个理想的解决方案，但这种做法需要借助市场和金融工具的力量。

　　中国工程院院士王梦恕在今年“两会”上提交《推动铁道部政企分开逐步解决铁路债务的建议》。建议提出，成立铁路资产管理公司来解决铁路债务问题。

　　此前，已有专家提出类似建议。2012年初，北京交通大学教授荣朝和与武剑红就建议，解决铁路债务的现实方案是成立一家铁路建设和资产管理总公司。“尽管需要有一个承担债务的主体，但政府那部分已经划归交通部，它就不成为承担债务的主体，而让运营那部分承担，又承担不了，因为铁路资金的现金流要维持运营的周转，如果混在一起，部分现金流就需要拿去还本付息，会把运营部分的资产抽干。”荣朝和认为：“各国铁路改革，运营部分一般不会承担更多的债务，要考虑它的承受能力。”

　　在铁路债务问题处理方面，日本铁路改革有经验可循。

　　因修建新干线和长期经营不善，在国家每年支付巨额补贴的情况下，日本国铁的年亏损额在1985年到达顶峰1.85万亿日元。

　　日本铁路改革后，之前巨额债务在不损害新公司健全经营利益的前提下，先由本岛的三个公司承担一部分，其余由国铁清算事业团处理，主要是用出售铁路周边土地、各公司股份和新干线的收入偿还。

　　借鉴日本的经验，一种设想是：铁路建设与资产管理总公司作为承担专门职能的特殊企业，类似于将日本铁路改革时所分别成立的铁路建设公团、新干线保有机构及清算事业团合并，主要承担今后一段时期内国有铁路系统相关基础设施的投融资与建设，同时也负责相关资产的管理和债务偿还。

　　具体而言，铁路建设与资产管理总公司承接原铁路部门在部省合资项目公司中的权属，并将建成后的铁路设施委托或转让给铁路总公司负责运营。该公司需要接受包括降息、停息等减负办法的债务重组，但无权增加任何新的恶性债务，其建设能力则根据每年获得的财政与其他投入和规范化的融资能力决定。

　　未来所承担建设与债务偿还的可能资金来源，包括铁路设施的转让与租赁收入、相关资产的出售或处置收入、部分铁路建设基金收入、其他社会资金投入以及中央专项基金的投入等。

　　“铁路建设、投融资与相关资产管理及债务偿还可进一步分开，设立成两个机构。”荣朝和称，“下一步可先设立资产公司，把铁路的债务划过去，也把一部分资产划过去，拿资产偿还债务，偿还不了，再由国家财政承担。”

　　国家发改委综合运输所近期也上交了一份关于铁路改革总体方案的研究课题，研究所管理室主任刘斌，是课题的参与者。他也提出：“铁路债务很现实的一个处置方式就是出售现有资产，这不影响铁路的大局，负债的情况却能很快改善。”

　　按照现行的铁路固定资产管理办法，目前的4.3万亿元的铁路资产有部分包括铁路的永久性房屋、建筑物、相关的铁路设施，以及单独计价进账的土地等。

　　“铁路有很多资产是不错的，原则上说，铁路的资产都可以卖，只是卖的形式不一样。如果说大干线不适合整体出售，那也可以通过上市来出售，支线怎么处置都可以，民间资本是有意愿接手的。”刘斌称，“哪些资产适宜拿出来都已经做过很长时间的筹划。”

　　2012年2月铁道部向内部印发《铁路企业国有资产管理办法(试行)》，办法意在规范铁路企业重大产权转让、无偿划转和公司改制等，这也为未来的资产变现创造了条件。

　　重构产权关系

　　铁路产权，包括财产的使用权、收益权和处置权，是铁路改革的核心难题。

　　铁道部从1979年便开始在铁路建设中引进外资。近几年，国务院陆续颁布《鼓励外商投资产业目录》、《关于投资体制改革的决定》、《关于鼓励支持和引导非公经济发展的若干意见》，投融资改革从未间断，但这些因建设资金短缺倒逼的改革，并没有获得预期的市场热切回应。

　　赵坚认为失败主因在于：“在政企分开之前，铁路运输企业基本没有自主经营权，外资进入，意味着相应丧失了对自己财产行使完整法人的权利。”而基础设施领域引入社会营利性资本成功的前提是，投资对象的主要产权属性和产权关系能够得到充分界定和有效保护，并使得财产具有合理的转让和交换价值。

　　据荣朝和介绍，铁路的公益性、网络性、共享性以及自然垄断性等技术经济特征，决定了其产权关系极为特殊且复杂。

　　中国铁路分为国有铁路、合资铁路和地方铁路，其中国有铁路的份额占据主导。

　　1999年傅志寰在任时曾实行“资产经营责任制”，下放铁路局12项经营权，但铁路局的这些自主经营权尚未得到很好地利用，就在刘志军时代集中财力加快铁路建设的背景下被上收。

　　“铁路局并不是真正企业，其财产边界、业务边界、成本和责任边界以及收益边界在这一系统中都难以界定，因此，在目前体制下，存在上级企业剥夺铁路局重要财产权利的体制基础。”荣朝和称。

　　除国有铁路内部产权矛盾外，国有铁路与合资铁路、地方铁路也矛盾不断。这些铁路没有自己线路上的调度权，几乎所有的地方铁路和国有铁路未能控制的合资铁路，都在与国铁系统的车流交换方面遭受过排斥，造成客货流与运输收入流失。

　　由于无力与国有铁路系统继续博弈，一些地方政府被迫以远低于实际价值甚至当初造价的价格向国铁转让铁路线。近年，合资铁路中的企业退场，也多因缺少产权保障而起。

　　更为严重的事件发生在2010年，不少合资铁路收到“委托管理”、“统征统贷”等一系列与产权相关的行政通知，这些委托内容都没有在协议上注明具体托管方式、收益分配方式等被托管方需要具体履行的义务。

　　2010年10月建成通车的沪杭高铁曾被认为是铁路投资成功引入社会资本的范例，宝钢出资20亿元，与铁道部、上海市、浙江省四方投资。但签署了“托管协议”之后，意味着宝钢短期将无法获得应得的经营收入。

　　“民资进入铁路领域最怕两点，一是调度权掌握在国铁手中，使民资投资的线路得不到公平对待；二是民资在合营公司中的经营决策和分红中没有话语权。”刘斌在铁道部“政企分开”后接受采访表示：“此次改革后，铁总(铁路总公司)如果仍然是铁板一块，对民营资本进入依然会形成巨大的壁垒。”

　　在国际经验中，铁路政企分开，对铁路建设与经营主体产权利益的承认和保护将变得尤为重要。法国在上个世纪末与国铁签订计划合同，就是政企分开过程中政府采取尊重和保障国铁企业权利的步骤。

　　推进铁路改革应重构产权关系，相关专家提出，理清铁路产权关系需要从多个方面入手。

　　首先需要解决好中央与地方的铁路事权分工，以形成国家铁路、区域铁路和城市铁路合理分工、相互支撑的路网基本格局，并进一步提出政府间合理分工的明确要求，铁路的政策与管理体制据此也需要进行必要的调整。

　　此外，可考虑以干线结合区域作为划分国有铁路系统企业边界的依据。区域或地方性铁路应考虑尽量下放给地方经营管理。

　　客观而言，即便重组后的铁路企业规模合理，地方性铁路、民营铁路与国有铁路系统之间仍需共用相关设施与财产，因此需要在铁路企业之间引入平等主体之间的交易制度。

　　竞争秩序如何建立

　　重构铁路产权同时，如何对铁路系统进行重组，关系到竞争机制形成，也至关重要。

　　关于“重组模式”的讨论历经十余年，无外乎“横切”与“竖切”两种。“横切”是按区域或线路组建若干铁路公司或干线公司；竖切则根据路网、货运、客运的不同业务种类组建独立的路网公司和运输公司。

　　早在1996年，就有研究者对网运分离做了较完整的论述，重点是将具有自然垄断性的国家铁路路网基础设施与具有市场竞争性的铁路客货运输分离，组建全国统一的国家铁路路网公司和若干客货运公司，实行分类管理。

　　傅志寰在主掌铁道部时期，曾正式提出施行网运分离，组建运输公司。傅志寰曾表示：“从1999年开始，14个铁路局实行了资产经营制，实行了货运和客网的分开，组建了运输公司，增强了运输企业自主经营的动力和活力，同时，铁道部大力推进了主辅分离、干支分离，为铁路总体改革奠定了坚实的基础。”

　　为了使这一方案更趋完善，铁道部自2000年以来便联合多部门多次研讨，形成了一个为期十年的方案。但最终这个改革方案并未获高层首肯。

　　然而，在赵坚看来，“网运分离不可能”。根据他的研究，铁路实行网运分离在国际上几乎没有成功的案例。“如果竖切，把路网公司作为一个独立的公司，铁路的客运或者货运作为一个公司，那实际上这个路网公司仍是高度垄断的公司，它没有解决垄断的问题。”

　　赵坚对铁路重组的设想是：将现有的18个铁路局(公司)重组为三大区域铁路公司，即北方、中部和南方铁路公司：

　　北方铁路公司包括北京、太原、沈阳、哈尔滨、呼和浩特等五个铁路局，以及济南铁路局所属的原济南、青岛铁路分局。

　　中部铁路公司包括上海、郑州、西安、武汉、兰州、乌鲁木齐铁路局、青藏公司等七个铁路局(公司)，以及济南铁路局所属的原徐州铁路分局。把济南铁路局所属的原徐州铁路分局划归中部铁路公司，主要是减少陇海线上的分界口数量。

　　南方铁路公司中包括广铁集团、成都、南昌、昆明、南宁等五个铁路局。

　　赵坚还提出，未来企业重组将塑造出新的法人实体和市场主体——区域铁路公司。对于所有非公益的铁路建设项目，区域铁路公司要承担融资、设计、投资、建设、运营、还贷的所有责任，可以实现建设运营的一体化，融资和还贷主体的一体化。

　　原铁道部经济规划研究院研究员孙林认为，不管是何种模式，铁路客货运输业务分离，作为重组的方案，是许多国家铁路重组的基本选择。分析其原因，主要还是因为铁路客运业带有很强的公益性，单纯靠客运收入很难实现自负盈亏、自我发展，因此需要国家政策的支持。

　　因此，铁路企业重组的第一步，应当是将铁路客运业务从现有体制中分离出来，重组铁路客运业务，国家对公益性的客运业务给予政策支持和经营补贴。而铁路货运业务则完全可以放开，在整个运输市场中开展竞争。

　　对于近期再兴热议的铁路未来重组，一位力推铁路改革的权威人士向《财经》记者表示：“改革不能一蹴而就”，“首要的是保障铁路200万职工的稳定”。

　　荣朝和认为最理想的状态是：“规划一个八年或十年的改革路线图，有目标、有设计地进行改革。”

　　【作者：《财经》记者 陈晓舒 王开 】

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