经营性运输“自己挣钱”

　　王滢

　　在将原有铁道部职能“一拆为三”，并成立注册资本超过一万亿元的中国铁路总公司(下称“中铁总公司”)后，作为铁路运输政企分开改革的一部分，“铁路公益性运输补贴机制”的建立日益为公众所关注。

　　此项制度一旦成行，中铁总公司有望和中石油、中石化一样，每年获得高额财政补贴，用以弥补其承担的大量“公益性铁路运输”任务带来的“损失”。目前，铁路运输尚未建立起制度化的公益运输补贴机制。新华社曾援引原铁道部部长、现任中铁总公司总经理盛光祖在内部会议上的讲话称，2011年铁路系统承担公益性运输带来的“亏损额度”约700亿元。

　　记者获悉，为顺利推进铁路改革，铁路改革领导小组已经成立，由国务院领导担任组长，盛光祖担任副组长。截至记者发稿时止，“公益性运输国家补贴，经营性运输自己挣钱”已经作为“大方向”，在铁路系统内部会议上传达。在国务院关于设立中铁总公司的批复中，也包含了这一内容。

　　“补贴”在望

　　在3月10日披露的国务院机构改革和职能转变方案中，铁道部将实行铁路政企分开，铁道部拟订铁路发展规划和政策的行政职责划入交通运输部；组建国家铁路局，由交通运输部管理，承担铁道部的其他行政职责；组建中国铁路总公司，承担铁道部的企业职责；不再保留铁道部。

　　拆分铁道部的速度快得惊人。3月17日铁道部低调摘牌，随后，中国铁路总公司牌子就被换上。这显然仅仅是机构设置的变化，在“换牌表象”的背后，一系列铁路运营体制的改革与调整，已经悄然提上日程。

　　作为承接原铁道部运输、建设职能的中铁总公司的基本原则也已经确定。记者获悉，在铁路系统的内部会议上，“公益性运输国家补贴，经营性运输自己挣钱”已经被作为“大方向”进行了传达。在此之前，财政部已经启动了“落实铁路普遍服务(公益服务)机制”的研究工作，拟对铁路普遍性服务进行补贴。

　　在国务院关于成立中铁总公司的批复中，也包括“将建立铁路公益性运输补贴机制”的内容。

　　这意味着铁道部时代并未变成现实的公益性运输补贴制度，有可能在中铁总公司时代变为现实。2012年，新华社曾援引时任铁道部部长盛光祖在一次内部会议上的讲话称，2011年铁路系统承担公益性运输带来的“亏损额度”约700亿元人民币。

　　在铁道部时代，中国铁路运输业普遍服务(公益服务)的资金保障主要采取铁道部的交叉补贴方式，这种交叉包括路局之间的交叉补贴方式，也包扩运输服务项目之间交叉补贴方式。不过交叉补贴的方式易导致运量大的路局亏损，运量小的路局盈利，从而无法调动企业的积极性。

　　由国家财政对中央企业进行补贴并非没有先例。此前，由于中石油、中石化等企业强调石油进口价格和销售价格之间存在倒挂，而当时与国际油价联动的调价机制并未建立，因此，中央财政对中石油、中石化等企业进行了多次财政补贴，额度多在每年10亿元人民币左右。

　　截至发稿时，交通部、中铁总公司均不愿对此做出评价。

　　分流安置

　　“铁路的问题处理起来必须慎之又慎，既要稳定人心，又要快速解决。”一位接近铁道部核心的人士透露。

　　目前铁路改革的核心问题是人员安置，原铁道部有903名公务员。一位来自原铁道部的人士认为，大部分公务员会被分流到铁路总公司，由公务员转为企业员工；剩下的则会被安置到国家铁路管理局，其余则分配到铁路的地方管理局。

　　据悉，目前交通部约两百余人，比照这个规模，未来国家铁路局的公务员规模也应该在两百人以内。对于未来的公务员安置，铁路方面给出的原则是“组织安排和个人意愿相结合”。

　　目前，铁路改革的情况已经逐渐明朗：在政府监管方面，将以陆东福为领导成立铁路管理局，属于副部级，由交通部管理；而在企业运营方面，则成立中国铁路总公司，财政部履行出资人职责。

　　“目前有消息称，盛光祖将履任中国铁路总公司董事长一职，而总经理一职将由原铁道部副部长胡亚东担任。”上述原铁道部人士透露。

　　一位来自交通部要求匿名的人士对记者分析，在规划和法规职能上交给交通部统一管理后，未来的国家铁路管理局将重点放在安全监察的职能上。

　　改革从来都不是一蹴而就的。一位来自中央编办的人士在一次非公开场合表示，中国自建国以来进行了10次机构改革，以往的特点是机构精简，直到1988年才首次提出“转变政府职能”。2013年的机构改革属于中国历史上第11次，它不仅是机构改革，更是职能转变，重新理顺政府职能。本次改革是“6+1”模式。“这次实际是职能的重新整合，不单单是6个(撤销合并的部委涉及6个)，下一步各个部门职能交叉部分将重新整合，部门不动，但职能重新划归。”

　　业内人士认为，铁路总公司的改革也会循序渐进。公开资料显示，铁路总公司注册资金为10360亿元人民币，不进行资产评估和审计验资。原铁道部相关资产、负债和人员划入铁路总公司，将原铁道部所属的18个铁路局、3个专业运输公司及其他企业的权益作为铁总的国有资本。

　　“铁路总公司承担着调度、客货运输等职能，18个铁路局暂时作为子公司运行，未来不排除再进行调整。”上述原铁道部人士称。

　　后继之忧

　　表面上看来，铁道部的政企分开已经迈出了第一步，但是关于后续改革的担忧始终在坊间蔓延。

　　以铁路总公司为例，它的成立可谓“一路绿灯”。一方面，它继续享有税收优惠政策，继续明确铁路建设债券为政府支持债券；另一方面，它还享有自主定价权。

　　“这意味着铁路总公司的日子会很舒服。”上述原铁道部人士称。

　　不过，铁路总公司从一诞生就显得迷雾重重。公开资料显示，截至2012年9月30日，铁道部资产总计4.30万亿元，负债合计2.66万亿元，但坊间普遍认为该资产总数被明显低估。

　　在独立经济学者马光远[微博]看来，铁路总公司尚面临几个难题。首先，铁路尽管完成了政企分开，但运营市场化显然还没有完成。“因为铁路总公司全国只有一个，独家经营，它不是按照《公司法》成立的，而是按照《全民所有制工业企业法》(1988年)组建的，不能称为严格意义上的现代企业。此外，该公司在成立前没有进行清产核资，承接原来所有的债务和资产，同时享受原来所有的优惠政策，本质上还是一个‘非常特殊’的企业。”

　　其次，铁路总公司的市场化和投资主体多元化问题依然是个难题。“我认为结合实际，如果(除铁路总公司外)再加上一个铁路建设公司，更合理一些。另外，18个铁路局有没有自主经营权，它们能不能形成自主竞争主体，这些都需要通盘考虑。”

　　“值得关注的是，现在的铁路总公司是完全自然垄断企业，又是公用事业，垄断行业的定价原则和竞争行业的定价原则完全不一样，大体上遵循成本补偿原则，即在成本基础上加适当的利润。按照这个原则，未来火车票涨价恐怕不可避免。”马光远表示。

　　3月21日，交通部新闻发言人何建中承认今后铁路的票价应该由有关部门加强监督，但是作为铁路总公司，企业应该有相对的经营自主权。截至发稿时，国家发改委表示，铁路票价将执行政府指导定价。

　　对此，上述交通部人士分析透露：“未来铁路总公司会比照民航，政府为铁路出台一个火车票指导价，铁路总公司在一定范围内拥有定价权，但肯定会有涨价上限。”