耿雁冰

　　3月6日，国家发改委主任张平在“经济社会发展与宏观调控”新闻发布会上透露，发改委正在会同有关部门编制中国城镇化发展规划，如果顺利的话，今年上半年有可能出台规划。目的就是引导中国的城镇化能够有序、健康的发展。

　　根据官方数据，我国目前名义城镇化率约为52%，其计算方式是以在城市中居住6个月以上的常住人口来计算的，实际上几亿农民工并没有真正融入城市生活、没有真正市民化。

　　有研究表明，50%左右是城镇化发展最快的时期，也是各种社会矛盾集中爆发的阶段。

　　相当部分城镇人口并没有成为真正的市民，如何解决城镇化存在的“虚高”现象，本报记者专访全国政协委员、中国(海南)改革发展研究院院长迟福林。

　　人口城镇化时间表

　　《21世纪》：城镇化成为新一届政府的施政抓手之一，如何看待我国目前的城镇化进程？为什么要提出新型城镇化？

　　迟福林：中共十八大报告把“城镇化质量明显提高”作为到2020年全面建成小康社会的重要任务。2012年中央经济工作会议又进一步明确提出“城镇化是我国现代化建设的历史任务，也是扩大内需的最大潜力所在，要围绕提高城镇化质量，因势利导、趋利避害，积极引导城镇化健康发展。”我们的基本判断是，在国内外发展环境发生深刻变化的特定背景下，由于城镇化尤其人口城镇化发展空间巨大，未来10年我国经济仍处于上升通道。以人口城镇化为支撑，加快消费主导的经济转型，充分释放国内巨大的需求潜力，尤其是消费需求潜力，将形成我国未来5~10年转型发展的主要动力。由此，我国将走出一条公平可持续发展的新路。

　　首先，城镇化是支撑中国30多年经济高速增长的主要动力。其次，城镇化蕴含着巨大的内需潜力，城镇化持续释放日益增长的消费需求，能够支撑未来10年中国7%～8%的中速增长。城镇化将拉动消费潜力的释放。第三，明确人口城镇化的转型方向。从现实情况看，传统的以规模扩张为主要特点的城镇化道路难以为继，必须加快推进新型城镇化的转型与改革。释放城镇化红利，当前需要解决的突出问题在于，尽快实现从规模城镇化的扩张向人口城镇化的发展转型，切实防止以发展城镇化的名义重蹈盲目投资、盲目扩张的老路。近期看，需要尽快制定国家层面的城镇化发展规划，明确人口城镇化转型与发展的基本目标，尽快让农民工成为历史。

　　《21世纪》：目前我国常住人口的城镇化居民，相当部分并没有成为真正的市民，如何解决城镇化存在的“虚高”现象？

　　迟福林：客观分析，城镇化进程中的“虚高”问题以及相关的其他问题的出现，根源在于现行体制弊端。例如，2.5亿农民工不能实现市民化，所产生的“半城镇化”问题，主要是由于“农民工制度”造成的。当前，人口城镇化滞后于土地城镇化，是我国城镇化饱受诟病的主要原因之一。

　　尽快破题人口城镇化的转型与改革，是建立一个高质量城镇化的当务之急。这需要明确人口城镇化转型与改革的行动路线和时间表。

　　我们提出：2至3年，在全国范围内基本解决有条件的农民工市民化。从多方面看，“十二五”全面解决有条件的农民工市民化问题的时机成熟，且有望在发达地区率先取得突破。

　　5年左右，初步形成人口城镇化的基本格局。初步实现城镇基本公共服务常住人口全覆盖；户籍制度、土地制度等重点领域改革取得明显成效；重点加快中小城市和小城镇发展。通过城乡一体化的体制机制安排，人口城镇化率保持1.3%～1.5%的速度，人口城镇化率达到42.5%左右。

　　8年左右，基本形成人口城镇化新格局。彻底打破城乡二元结构，建立城乡统一的基本公共服务体制，基本公共服务均等化总体实现；基本形成大中小城市和小城镇合理布局；以城镇化为主线综合改革取得明显进展，城镇化质量明显提高。到2020年人口城镇化率达到50%~55%，初步接近60%的名义城镇化率。

　　农民工市民化路线图

　　《21世纪》：人口城镇化从现在的35%提高到2020年50%～55%左右，初步接近60%左右的名义城镇化率，实现这些目标的关键在哪些方面？需要哪些制度配合？

　　迟福林：关键是人口城镇化的体制机制创新。释放城镇化的内需潜力，重在改变传统的城乡二元结构，真正解开这个“二元方程”。

　　为此需要尽快在八个方面取得重大突破：一是让农民工成为历史；二是尽快打破二元户籍结构，改革户籍制度；三是推进土地制度改革，尤其是农村土地制度改革；四是调整人口政策；五是推进与人口城镇化相适应的财税体制改革；六是推进农村社区管理体制改革；七是以打破行政主导城镇化为目标，调整行政区域体制；八是推进行政体制改革。

　　尽快实现农民工市民化是人口城镇化转型与改革的关键。“让农民工成为历史”，既关系城镇化进程，又关系全面建成小康社会，牵动我国发展方式转变全局。农民工市民化要有明确的时间表，“让农民工成为历史”应作为“十二五”时期改革发展的约束性目标。

　　第一，以落实农民工就业落户政策为突破口，放开城乡二元的户籍限制。可以分三步放开户籍限制：1-2年内实现中小城镇户籍制度全面放开，同时加大中小城镇的财政、金融、用地等支持力度，公共资源配置要更多地向小城镇倾斜，为小城镇产业发展和外来人口就业定居创造条件；3-5年内实现大城市和特大城市户籍制度基本放开，东部沿海城市可以率先推进；8年内把城市户口、农村户口、农民“暂住证”等统一为“居住证”，实现流动人口在全国范围内的自由流动和统一管理。

　　第二，以农民工市民化为突破口，加快城乡基本公共服务一体化进程。建议尽快出台全国统一的基本公共服务均等化政策，不断扩大城镇基本公共服务覆盖范围，把城镇基本公共服务制度对常住人口的全覆盖作为“十二五”的约束性目标，保障农民工无论在什么地区就业，都能享受到与该地区户籍居民大致相同的基本公共服务。

　　切实保护农民土地财产权利

　　《21世纪》：现在有些地方搞土地“确权颁证”，承认农民对土地的权益，承认他们的权益可以合法转让；如何让农民的利益得到保护，在土地转让过程中也才能够有公平的分配？

　　迟福林：土地是农民最基本的生产资料，维持生计的最基本保障，也是农业转移人口市民化的最大资本。必须以土地物权化为重点，以保护农民的土地财产权利为核心，深化农村土地管理制度改革，让农民“带资进城”、“带财产进城”。

　　首先，明确土地的物权化属性，切实保障农民土地财产权益。深化农村土地管理制度改革，必须以保护农民的土地财产权利为核心，加快完善对农民土地使用权的法律保障体系。

　　其次，实现城乡建设用地“同价、同权、同收益”。

　　一年时间左右，尽快修订出台新的《农村土地管理法》、《农村集体所有土地征收补偿安置条例》。完善征地程序和法定补偿办法，提高补偿标准，切实保障被征地农民长远生计，严禁“先用后征”，遏制滥征、乱占农地的现象。

　　3年内，实现城乡建设用地“同价、同权、同收益”。目前，集体土地按市场价补偿，还是停留在补偿上，不是基于对等谈判的标准上。未来国家应规范公用地征用程序，保障农民在土地使用权流转中的谈判权，规范土地转让价格的形成机制，真正按照土地的市场价值对被征地的农民进行补偿。

　　5年左右，实现土地供应的“双轨并单轨”。改革的总体方向应是建立城乡统一的建设用地市场，平等保护土地产权，确认不同主体土地平等进入权，重构平等交易的土地市场。