王小明\龙飞

　　一则官员家庭财产公开试点的消息令广东又一次站在了反腐制度改革的前沿。十八大前夕，广东省发布由时任省委书记汪洋亲自点题和部署的《从严治党五年行动计划》等八个行动计划，作为广东未来五年多个领域的具体行动纲领。在党的建设和反腐败领域，广东首开先河，推出了干部家庭财产公开、正职离任审计结果公开、完善网络反腐机制等多项创新性举措，被不少专家和学者认为这是广东制度化反腐的开端。

　　执掌广东五年，汪洋在反腐战场上也战果丰硕。官方统计数据显示，近年来广东省平均每年查处的各类腐败案件有4000多件，平均每年查处的处级干部在200人左右、厅级干部30人左右。不仅配合中央查处了陈绍基、王华元、许宗衡等严重违纪违法案，也严肃查处了省法院、韶关、茂名系列腐败窝案，广东省委省政府反腐的决心不言自明。

　　今年五月份广东省第十一届党代会换届选举之后，广东省纪委提出的新目标是：力争换届后现职正厅级领导干部不再出现新的腐败问题。在此目标下，广东省仅用了四个月左右的时间制定出了《从严治党五年行动计划》，以此作为广东未来五年反腐倡廉工作的行动纲领。

　　“十七大以来，广东着力查办重大典型案件，震慑效应明显增强。”在今年1月份召开的十届广东省纪委六次全会上，汪洋表示，近年来广东的反腐倡廉工作注重总体布局和系统构建，惩防体系不断完善；注重改革创新，制度建设全面提速，已经形成了具有“广东特色”的反腐倡廉之路。

　　这一努力结果如何？

　　紧迫的制度反腐

　　干部财产公开制度是一个极为有效的预防腐败的制度安排，既符合法理，也是对社会公众未来反腐败期待的集中回应，“应尽快提上日程”。

　　十八大之后的11月30日，中共中央政治局常委、中央纪委书记王岐山在北京邀请了八位专家学者，就党风廉政建设和反腐败问题进行座谈。据参会专家之一的中国法学会行政法学研究会会长、中国政法大学副校长马怀德教授透露，参会的八位专家中有六位专家都不约而同地谈到了“干部财产公开制度”。

　　“这种情况前所未有”，马怀德表示，干部财产公开制度是一个极为有效的预防腐败的制度安排，建立干部财产公开制度既符合法理，也是对社会公众未来反腐败期待的集中回应，“应尽快提上日程”。

　　最快提上日程的显然是改革的“领头羊”广东。几乎在中央反腐座谈会的同一时间里，广东省纪委书记黄先耀在接受官方媒体的采访中披露了广东要分别在粤北和珠三角地区选择一个县、区，开展领导干部家庭财产申报并在一定范围公示试点的消息。

　　由于之前在新疆阿勒泰、湖南浏阳、浙江慈溪等地进行的一些领导干部财产公示最后都“无疾而终”，广东能否在官员家庭财产公开试点上取得突破就显得格外令人关注。

　　从目前的试点方案来看，广东方案似有不少新意，“至少三个明显的特征：试点不再是一区一市凭借一己之力地展开，而是由省委有计划地部署推进；试点是从“申报”再走向“公开”，稳步推进；明确了试点完成和推广的时间表。”有专家表示。

　　作为广东省《从严治党五年行动计划》里边的关键性内容，广东省纪委为干部家庭财产公开预留了足够的时间和空间。试点完成的时间是2013年，试点地区既包括目前还是一张“白纸”的横琴新区、南沙新区，也包括经济发展比较落后、推进阻力相对较小的边远县城始兴。“新区的试点有利于从头设计、建立新的架构和机制，始兴的试点则对广东乃至全国的老城区、县区都具有示范意义。”广东省委党校教授王玉云认为。

　　就在轰轰烈烈的财产公示试验的同时，各种途径的资本外流也在加速潜行。“2012年是我们办理投资移民最多的一年。”深圳鸿飞移民有限公司的董事长李清波表示，截至11月底该公司的业务量同比增长了一倍多。“据我了解，业内几乎所有公司都有大幅上涨。”他表示。《华尔街日报》此前借助公开数据分析称，截至2012年9月，约有2250亿美元的资金流出中国，而研究机构Lombard Street Research的经济学家杜马(Charles Dumas)估计同期中国资金净流出数量为3000亿美元。

　　这庞大的资金外流究竟有多少是转移资产，又有多少是因为财产公示而转移资产？市场没有研究数据，李清波也不愿透露客户信息。据2011年人民银行一份关于《腐败资产外逃》的研究报告显示，从上世纪90年代中期以来，外逃的党政公布、国家企事业单位的管理者，所携带款项高达8000亿元人民币。

　　防腐败体系省级设计

　　在《从严治党五年行动计划》出台之前，广东省已经开始有意识地构建一个覆盖全省的预防腐败体系。

　　“《从严治党五年计划》中就提出严格限制使用‘裸官’的规定。”广东省纪委书记黄先耀就透露了一起案子，东莞市委原副秘书长吴湛辉，在担任虎门镇委书记时，把配偶、子女的户口都转移到香港，还置办了房产，一直没有报告。在黄先耀看来，腐败官员通常都会有所准备，其中最重要的一条就是转移资产。在他看来，防腐从来就是系统性的工作，仅仅抓住其中一点，却没有相应配套，防腐就是纸上谈兵。

　　事实上，在《从严治党五年行动计划》出台之前，广东省已经开始有意识地构建一个覆盖全省的预防腐败体系。2012年4月19日，广东省正式挂牌成立预防腐败局，这家新成立的机构承担了广东全省预防腐败工作的组织协调、综合规划、政策制定、检查指导工作。

　　“以前职责分散在各个室，形不成工作合力，职责交叉，影响工作效率与力度。成立预防腐败局主要是着眼于理顺内部职责，整合工作资源，形成工作合力，力求事半功倍的效果。”广东省监察厅厅长、省预防腐败局局长林浩坤表示。

　　今年以来，广东深圳、珠海、惠州、清远、肇庆等多个城市的市一级预防腐败局先后挂牌成立，广东省纪委计划今年内实现预防腐败机构省市两级全覆盖，以达到“惩治腐败和预防腐败相结合，形成预防腐败的长效机制”的目的。

　　作为预防腐败机构，研发一套预防腐败信息系统为官员财产公开 “保驾护航”成为了新成立的预防腐败局的主要工作之一。黄先耀透露，预防腐败局研发的这套系统将实现公安、工商、国土房管、税务等部门的信息资源共享，有助于监管部门随时掌握领导干部的家庭财产变动情况以及家属子女移居国(境)外的情况，“做到及时发现，事先防范”。

　　目前，该系统在广州市已经开始试运行。11月下旬的一次新闻发布会上，广州市纪委常委、新闻发言人梅河清透露，广州全市的房产信息已经纳入了该系统，下一步还将把出入境、工商、税务的信息也纳入进去。梅河清表示，今后只要在房产信息系统一点击查找，就能得到被查找对象的相关房产信息，通过和党内信息系统一比对，就可以发现被查找对象是实事求是地申报，还是隐瞒了情况。

　　2013年起，广东将推行下一级单位主要负责人和同级党政部门主要负责人向纪委全会述职述德述廉，并接受评议制度。黄先耀认为，这项措施主要针对“一把手”违法违纪问题突出，权力集中又缺乏监管。因为通常只有上级纪委才能有效监管下一级主要负责人。

　　不少专家学者表示，广东省预防腐败机构的成立，将促使广东的反腐工作由侧重事后惩处向事前预警防控转变，由侧重监督约束干部向监督约束干部与保护激励干部相结合转变。

　　行政体制改革同步进行

　　国务院批准了广东在行政审批制度改革方面先行先试，同意广东对行政法规、国务院及部门文件设定的部分行政审批项目在本行政区域内停止实施或进行调整。

　　也有学者认为财产公示等制度在中国推行的难度甚大，国内尚未有一部《反腐败法》，也就无法清晰界定何为合法财产，何为非法财产。财产无法一开始就明确，结果导致灰色收入成为官员的一项预期财产收入。17世纪英国政治哲学家洛克就表示，财产是一个人的延伸，保护财产是一个人天生的本能，这也造成财产公示制度推行阻力甚大。

　　广东试点财产公示的三个地区被学界戏称为“一穷二白”，一个是较少灰色收入的穷县城；两个刚成立的新区域。希望以此来减少阻力。但即使三个区域财产公示试点成功，也不代表可以顺利推广到其他地区。正如2010年国家预防腐败局的一篇研究报告中所说：“制度防腐需要总体规划，协调配套。”例如与中国文化较为相似，管制不离威权的新加坡，在律法层面就相应推出《公务员法》《预防贪污贿赂法》《没收贪污贿赂利益法》《防止贪污法》《财产审核法》和《中央公积金制度》等9套专门法律；在日常管理方面，公务员的衣食住行、举债休假都做了明确规定。

　　而国内到目前为止依然是只有小范围试点，没有严谨立法。

　　按现有的经验看，“权力寻租”往往是腐败产生的重要根源。广东这轮反腐试验中值得称道的是，没有局限在试点阶段，而是尝试从源头遏制腐败发生的几率。广东正在实施的行政审批制度改革也是广东制度化反腐的另一个重要组成部分。

　　今年8月22日，国务院批准了广东在行政审批制度改革方面先行先试，同意广东对行政法规、国务院及部门文件设定的部分行政审批项目在本行政区域内停止实施或进行调整。

　　“政府权力最集中的体现就是行政审批，大量的审批权高度集中在政府手中，而相当多的审批权又缺乏有效的监督和制约，只有通过减放审批权，才能防止权力过度集中、权力滥用、权力失控和权力寻租，实现对政府行政权力的有效制约。”在今年广东省召开的多次行政审批制度改革会议上，广东省省长朱小丹不止一次强调，将把推进行政审批制度改革作为今年广东深化行政体制改革的重中之重。按照朱小丹的原话表述，所有的政府行政审批权，“可取消的下决心取消，可下放的下决心下放，可转移的下决心转移。”

　　今年7月广东省公布的《2012年行政审批制度改革事项第一批目录》显示，广东省首批明确取消的行政审批事项将达179项，转移事项55项、下放事项115项、委托事项5项。按照省政府的要求，广东各市县要在今年9月底前研究制定改革的实施方案，年底之前完成行政审批事项清理。市级要在明年一季度、县级要在明年上半年基本完成本轮行政审批制度改革。

　　“行政审批制度改革具有深刻的政治体制改革的意义，是广东反腐败体制的重要组成部分，也是源头治腐的重大改革措施。”朱小丹表示。

　　资料

　　《广东省从严治党五年行动计划》主要举措

　　从2013年起推行下一级党委主要负责人和同级党政部门主要负责人向纪委全会述职述德述廉并接受评议制度。

　　党员领导干部要如实报告个人的收入、房产、投资、婚姻变化及配偶子女从业、移居国(境)外、计划生育等情况。对个人应报告的重要事项隐瞒不报告或作虚假报告的，一经发现、查实，一律先停职再作调查。探索实行党员领导干部家庭财产申报并在一定范围公示制度，2014年前完成试点，在此基础上逐步推开。

　　对党政正职实行任中审计、 逢离必审，2013年试行审计结果公开并逐步推广。探索实行党员领导干部家庭财产申报并在一定范围公示制度，2014年前完成试点并逐步推开。

　　机关、企事业单位和社区的党支部从下一次换届选举开始实行“双直选”制度，即由党员直接选举委员和书记、副书记。从2013年开始，“三公”经费“零增长”，将延伸至市、县(市、区)党政机关和事业单位。

　　严格执行《干部任用条例》和有关法规，讨论干部任免一律做到“六个不上会”，即未经民主推荐的不上会；临时动议的不上会；擅自超职数配备的不上会；未审查计划生育情况的不上会；未征求纪检监察机关意见的不上会；考察反映的问题未核清的不上会。

　　2012年底制定防止利益冲突有关制度和规范权力运行、防止权力寻租的意见，实行领导干部离职后从业、近亲属从业限制，加强对行政审批、干部任用、工程招投标、政府采购、行政执法与司法等权力运行的规范约束。

　　中国有关官员财产申报制度建设概况

　　1988年

　　国务院监察部会同法制局起草了《国家行政工作人员报告财产和收入的规定草案》。

　　1994年

　　第八届全国人大常委会就将《财产申报法》正式列入立法规划，但未能实际进入立法程序。

　　1995年4月20日

　　中共中央办公厅、国务院办公厅(下称“两办”)联合发布了《关于党政机关县(处)级以上领导干部收入申报的规定》。规定县处级(含县处级)以上的干部需要申报收入，“因特殊情况不能按时申报的，经接受申报部门批准，可以适当延长申报时限”。

　　1997年1月31日

　　“两办”又发布了《关于领导干部报告个人重大事项的规定》，将申报范围扩大到配偶、子女出国、经营状况。

　　2001年6月

　　中共中央纪委、中共中央组织部联合出台《关于省部级现职领导干部报告家庭财产的规定(试行)》。

　　2006年

　　中共中央办公厅《关于党员领导干部报告个人有关事项的规定》发布，

　　明确要对虚报问题进行处理。

　　2010年7月11日

　　“两办”印发《关于领导干部报告个人有关事项的规定》，将科级干部是否纳入申报主体范围的权力，赋予各省(区、市)党委、政府。

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