公共财政关键一步

　　“正税清费”是迈向公共财政体系的第一步，使得税法定收主义渐行渐近；价税费综合联动模式系开创之举，为“十八大”之后的改革提供了新座标

　　9月30日0时到10月7日24时，高速公路免费216小时，让全国亿万人民第一次享受到了公路免费的饕餮盛宴。长假刚过，“公路全部免费“的呼声又起。

　　对此，交通部门、地方政府、路桥公司的压力是，以燃油税替代公路收费的税费改革，使行政收费成为历史，为普通公路提供融资质押的收费权不复存在，普通公路建设投融资体制该如何建立？

　　而面对持续已久的高速公路暴利论，则让决策层意识到，政府对高速公路价格体系改革成为当务之急，这个利该如何让？

　　与此相对应，财政部方面的考虑是，通过对已实施近四年的成品油税费改革进一步优化，扩大改革成果，建立更加科学规范的公路建设和管理筹资机制，实现真正的税收法定主义。

　　税收“法定主义”

　　国务院副总理李克强在出席全国财政工作座谈会时强调，要积极有序推进财税改革，继续清费立税，全面改革资源税制度，研究制定环境保护税费改革方案。其中他谈到的“清费立税”意味深长。

　　“十二五”规划中就加快财税体制改革表述时提出“继续推进费改税”，是借鉴成品油税费改革的成功实践赋予的启示。

　　税费改革酝酿于上世纪90年代，时任国务院总理的朱镕基希望能率先在交通运输行业推进“费改税”，是基于当时的政府收入行为机制不规范，主要表现就是费大于税。而政府部门的非规范性收入行为，又集中体现在围绕公路使用行为的 ‘乱收费’上。因而，人们很容易在收费和非规范性收入之间划等号。这种认识，同“依法而征”的税收的各种规范性特征联系起来，便有了以“税”的形式去规范“费”的内容，亦即所谓“费改税”的政策思维。

　　也正是在如此的背景之下，经过1997年、1999年、2000年的三次法规条例修订，为在中国开征燃油税并以燃油税替代公路养路费等相关收费打开了通道。然而直至2009年1月1日成品油税费改革才正式推出。

　　“难产”14年，背后折射的其实是税费改革与利益分配之难。

　　行政收费必然导致各相关方利益分割、各行其是。公路养路费最为典型。养路费作为养路的主要经济来源，征收的费额和费率由各省根据收支情况在国家规定的限额幅度内自行确定。这就导致公路部门脱离税收与财政预算的约束，形成庞大的既得利益群体。

　　在专家看来，类似交通部门的问题，其实质是中国税收体制不健全、政府预算不完善，政府部门成为一个个的“独立公司”，由各部门收费维系庞大的政府管理部门。除非特殊情况，公共财政理应量入为出，否则各部门自成独立王国，以扩张规模、增加预算与收费为能事。

　　因此只有厘清税费，才能让政府部门回归公共职能，减少与民争利的空间。

　　成品油税费改革以税代费的形式，通过中央财政支付返还地方，一则理顺了交通税费关系；二则专款专用，公路的公益性大大回归，有了透明的公共财政之影子。

　　交通运输部公路局局长李华、山东省财政厅副厅长窦玉明均对记者表示，改革确实是规范了政府收费行为，并由此建立了规范的交通资金分配机制。

　　“早在1997年公路法出台的时候就提出了燃油税的问题，这次燃油税改革把公路的建设养护资金来源、人员安置等很多问题都解决了。如果中央不拿钱，地方肯定不会撤二级公路。”李华说。

　　福建省财政厅财务处长冯振秀向记者描述，“福建是第一批改革的省份之一，过去六费大部分进了省库，自收自用。后来转为预算外收支管理，再后来纳入基金管理。通过燃油税费改革，规范了管理，集中资金用于该用的地方，浪费少了。”

　　采访中多位专家对记者表示，成品油税费改革确定了税收法定主义的原则，是对理顺税费关系、深化税制改革的一大成功实践，为下一步环境税、资源税、财产税等改革铺平道路。

　　综合联动模式

　　成品油税费改革涉及多方利益主体，如何能够在不增加社会负担的情况下，保证它的顺利实施？

　　成品油税费改革触及利益深，影响人员多，关乎经济和社会发展大局，稍有不慎就可能引发严重后果。因此，改革的整体设计就显得至关重要。

　　本次改革是把燃油消费税、交通收费、成品油价格形成机制统配在一起，综合推进价、税、费联动改革。在国家税务总局税收科学研究所副所长靳东升看来，改革实施四年来最大的成功之处即在于此。

　　他认为，这种联动改革的开创不是简单的技术方法问题，体现了中央政府综合配套改革的思路。打破了原有部门分割，以后涉及到税费改革，可以参照这个先例。

　　联动改革经历了一个认识不断深化的过程。一位中央领导曾在一内部座谈会指出，一开始，就是考虑适当降价，发挥价格调节成品油供求、促进经济平稳较快发展的作用。后来考虑到，利用价格下行空间，顺势提高燃油消费税单位税额，同时取消养路费等收费，理顺成品油价格。再后来随着深入的研究探讨，认识到规范税费可以在不增加社会负担的前提下进行。

　　同时，各国成品油零售价格在相当程度上取决于税收政策，我国长期以来实行的低税收政策难以持久。基于以上考虑，在成品油价税费改革中适当提高汽柴油消费税单位税额，今后随着国际油价的变化，还会灵活调整油价，必要时可适当调整单位税额，使我国成品油价格保持在一个适当的水平上，是立足国情作出的一个重大决策。由此，开征燃油税形成决策共识。

　　为加强组织领导，在2008年11月发改委和财政部向李克强副总理的专项汇报会议上，成立了14个部委领导组成的成品油价税费部际协调小组，李克强亲自担任组长，下设8个协调小组，在国务院的统一领导下开展工作。

　　对于本次改革的总思路，一位中央领导指示，最重要的是创新建立两个机制。一是公平规范的税费机制。体现“多用油多负担”的公平原则，通过提高税率(额)，使油价反应石油资源稀缺性。二是价格机制，即间接的有控制的市场定价机制。两个机制建立以后，就有弹性了，税率(额)可以调整，定价机制政府可以干预。

　　在此思路指导下，其政策走向之一就是公平、规范税负，核心是减轻负担。

　　根据财政部提供的数据，通过成品油税费改革，减轻社会负担1632亿元，其中养路费等六费1372亿元，取消政府还贷二级公路收费260亿元。截止到目前，全国共有22个省份全面取消了政府还贷二级公路收费，涉及公路里程约16万公里，占比77%，撤销收费站约2000个。

　　对于消费者而言，成品油税费改革后，最关心的还是油价问题。油价升，缴税就多。

　　有媒体曾进行过测算，以北京为例，一辆5座轿车1年的养路费为1320元。同时，汽油消费税每升提高0.8元，车主加1升油要多花0.8元。按1320元除以0.8元计算，省下的1320元相当于消费1650升汽油所多花的钱。如此推算，1650升年汽油消耗量成为了私家车主个人负担的盈亏平衡点。如果车辆年消费汽油在1650升以内，则比征收养路费时省了钱，消费汽油在1650升以上，则多花了钱。这样的推算恰恰反映了改革的另一个政策走向，即节能减排，多用油多负担。

　　“改革在不提高成品油价格的前提下，提高了成品油消费税单位税额，理顺了成品油价格形成机制，取消了六费和政府还贷二级公路收费，妥善安置收费人员，给予部分困难群体和特殊行业补贴，在统筹各方利益的基础上，最大程度地照顾弱势群体的利益，得到了各利益相关方的认可和支持。”财政部财科所所长贾康说。

　　专家表示，从决策共识到制度设计，从统筹协调到方案实施，价税费综合联动模式是一套集成整合、均衡布局的制度创新体系，为今后深化税制改革，更为“十八大”之后的各项改革提供了新座标、新启示。