时红秀

　　各种各样的审批或特许权不变，机构就会永远在“膨胀→压缩→再膨胀→再压缩”的循环中难以自拔

　　几年来以大部制为主要内容的行政体制改革取得不少进展，也积淀了不少需要进一步解决的问题。今后如何推进，各方面十分关注。对于相关的理论争议，也需要进一步理清。

　　大部制改革的实质应该是行政资源的优化和整合。评价行政体制的标准，在于行政资源的配置是否有利于市场机制的良好运行，能不能向社会提供高效率的公共服务。很多人谈论大部制改革时，总是关注行政机构和公务员队伍的规模是扩大还是缩小。其实，大部门制改革，是一个通过对行政资源存量的整合和结构的优化，提高其资源价值的过程。

　　必须承认，中国的行政体系在长期历史过程中形成了几乎无与伦比的社会动员和资源整合能力。但是作为典型的科层组织，政府部门的良好架构，总是在“小而多”和“大而少”之间权衡。

　　所谓“小而多”，是指行政系统的部门数量较多、但每个部门规模较小，职能较具体，强调行政职能的专业性和行政活动的针对性。所谓“大而少”，是指行政系统的部门数量较少、但每个部门规模较大，职能较为广泛，强调行政职能的综合性和行政活动的系统性。

　　本来，为提高职能效能，国家往往要设置较为专业化的政府机构，同时将这些部门并列“升格”，以突显其各自的重要性，这就形成了“小而多”的行政架构。可是，日益严重的部门交叉分割和行政职能碎片化，导致了公共服务效率低下，甚至决策权常常为部门利益“反制”，这样的行政系统不但成为社会负担，而且也使高层头痛。

　　更为严重的是，各种建设性的社会资源往往在这种庞大的行政机器碾压中被消耗殆尽。这正是我国现阶段推进大部制的原因所在。因此，在讨论大部制改革得失时，不必总盯着是否精简机构和裁减人员，而应在现代市场经济体制和现代社会治理的视角下，考察资源配置是否有效率，社会所需的各种公共服务需求是否得到满足。

　　其次，大部制改革的目的是造就中国现代政府管理。发达国家的历史表明，一个运行良好的市场经济总是需要严格、细致、周到，因而可能显得庞大的政府监管作为支撑。现代市场经济的本质，在于在匿名交易基础上分工专业化秩序的扩展。如果缺乏公正而有效的司法裁判，或者这种(事后的)制裁机制运行成本太高，又缺乏及时而全面的(事前的)制裁机制即政府监管，匿名交易中的机会主义行为可能层出不穷，由此引发社会全面的信任危机。

　　当人们在每次交易都要担心其结果的“可靠性”时，这个社会的交易频率就会下降，求助于熟人社会或回到自给自足状态将成为更多的策略选择，也就是说，“市场范围”受到局限。按照斯密原理，社会的专业化分工难以深化，从而失去巨大的潜在收益。经验观察表明，市场经济越是发达的国家，政府监管越是严格而细密。甚至可以说，正是因为细密、严格而庞大的政府监管体系，才造就了发达的市场经济。现代市场经济和现代社会治理所呈现的是“大政府、大市场、大社会”格局，那种所谓“小政府、大社会”的概括并不符合事实。

　　从这个意义讲，大部制改革的关键并不在于精简机构和压缩编制，而在于实现一个高品质的现代政府管理，从而与现代市场经济和社会治理格局相适应。

　　最后，大部制改革的核心是政府真正转变职能。由生产者变为管理者，由直接提供服务转而专事标准制定和行为的监测，代表公众查究各种机会主义行为。此外，市场机制能提供的产品服务，不能再赋予一些部门审批权来干预。

　　否则，公共资金支配权不变，各种各样的审批或特许权不变，政府机构无论怎样合并、调整，都不过是换汤不换药，机构和队伍就会永远在“膨胀→压缩→再膨胀→再压缩”的循环中难以自拔。没有政府职能的切实转变为基础，大部制改革恐怕难显实效。

　　总之，大部制改革要顺利实施，越来越依赖顶层设计和总体推进，尤其在几个重要领域和关键环节取得突破。这需要改革者极大的政治勇气和智慧。

　　(作者为国家行政学院经济学部教授)