最近曝出的全国1457宗闲置土地“黑名单”，令囤地问题成为“千夫所指”，“黑名单”上的闲置土地可能还不是全部。无论是为了获得土地增值而进行的主动囤地，还是由于政府规划原因造成的被动积压，开发商的闲置地问题已经成为影响土地供应和楼市供应的根源之一。对此，业内人士指出，对于大量存在的闲置土地必须切实分类惩治。除了“收回”措施之外，还可以通过限制贷款和融资、收取税费等措施减少囤地的发生。此外，加大有效供地面积仍是“药方”的核心所在。

　　本报记者 于萍 王锦

　　把脉问诊囤地病因

　　国土部有关人士曾表示，目前土地闲置大体分为两类，企业自身原因造成的占46%，另外54%的闲置土地主要是由政府原因造成。然而，无论是否是开发商“故意为之”，囤地问题都已亟待解决。

　　从开发商的角度看，土地作为重要的生产资料，是企业未来发展的基础。在资本市场上，拥有更多土地储备的房地产公司更容易受到投资者的青睐。这也在一定程度上助长了房企的囤地之风。

　　“在资本市场中，房地产开发商有土地银行的概念。土地储备越多，公司价值和市值就越高。”SOHO中国董事长潘石屹就曾指出，衡量房地产公司的价值，不光有利润指标，还有NAV(净资产价值)估值法。这鼓励上市和即将上市的房地产公司增大土地储备，从而造成有些开发商土地储备大大超过开发能力，进而形成囤地。

　　“正是由于对NAV估值法的推崇，使得不少地产商参与到土地储备的竞赛中。通过增加土地储备做大市值，进行再融资后又投入到土地市场，从而形成了恶性循环。”一位房地产券商研究员直言，再加上近几年土地市场迅速升温，土地价格在快速攀升的过程中也增加了囤地的利润空间。在资本逐利的驱动下，开发商通过不断买地-改规划-囤地来坐等升值。

　　实际上，除了开发商自身原因造成的主动囤地冲动外，由于配套建设以及规划修改等方面的地方政府因素也是不容忽视的问题。

　　北京某国有房地产公司的负责人指出，地方政府每隔几年会进行一轮总体规划的修编，一些既定土地原有规划可能面临调整。有时市政建设或是道路扩宽等因素，造成用地性质或土地容积率变化，开发商就需要和地方政府进行重新协调和沟通，从而造成土地批而未建。“目前北京一些零星的公建用地没有按期建设开工，大多是由于市政规划修改所造成的‘边角料’。”该人士坦言。

　　也有观点认为，由于房地产本身具有一定的开发周期，因此开发商拥有土地储备是合理行为，但是目前对于房企的土地储备是否处于“合理”范畴的界定还没有明确规定。此外，部分企业由于自身资金实力有限，无法消化前期土地储备，或者随行就市放缓开发节奏，这也导致了囤地行为的出现。

　　值得注意的是，在现有的财税体制下，地方政府对于土地财政的依赖性也促使了开发商敢于去囤地。业内人士指出，正是对土地收入的依赖性以及牵扯到的各方面利益，使得地方政府对于开发商的囤地行为“睁一只眼闭一只眼”，打击囤地的政策执行力度不够。

　　分类惩治闲置顽疾

　　目前，部分地方已出台相应措施治理土地闲置。上海已收回闲置土地9幅，启动收回程序6幅，已督促开工315幅；广州已对33宗用地作出限期开发处置，收取土地闲置费3325万元；山东、甘肃等也明确规定，欠缴土地出让价款、闲置土地、囤地炒地、履行土地使用权出让合同存在严重违约行为等房产商，将被禁止参加土地竞买活动。

　　业内指出，对于大量存在的闲置土地，必须切实分类惩治。对于开发商自身原因造成的闲置，除了最为严厉的“收回”措施之外，通过限制贷款和融资、收取税费等措施提高闲置土地的财务成本，从而加大开发商的财务风险、政策风险和市场风险等也成为可行手段。

　　上海易居房地产研究院综合部部长杨红旭称，国土部与银监会联手清查闲置土地，可通过银行对房地产企业贷款加以控制，不仅将对土地存量市场带来明显改善，督促开发商早日动工，政策趋紧也将给新增土地市场带来威慑作用，开发商拿地前不得不考虑今后不能按时开发带来的风险。

　　事实上，早在今年年初，央行和银监会便联合发文，要求对于查实存在囤地、炒地、捂盘惜售等违法违纪行为的房地产开发企业，金融机构不得发放新增贷款，已有贷款要迅速采取保全措施。

　　但有法不依的背后折射出土地市场上的层层利益关系，业内称，必须将土地闲置的处置政策落到实处，让开发商有所顾忌。如果在国土部严查囤地、炒地的同时，银监会能对闲置土地的开发商进行信贷风险调查，并采取贷款上的限制，那么开发商依靠土地价值增值的盈利之路将会被逐渐封堵。

　　地产业内人士杨少锋建议，国土部应联手银监会、证监会坚决贯彻执行“对于囤地企业不得发放贷款，不得上市、再融资”的指示，一定程度上能够管住上市房企的囤地行为。

　　在加大持地成本方面，专家建议，我国应加快研究推行闲置土地的地价增值相关税收政策，对由于因建设容积率增加或地价增值所产生的高额收益可征收高额增值税或所得税等，以增加开发商的持地成本，督促房产商尽快开工建设，有效增加市场供给。

　　不过，实际操作过程中，对于闲置土地的认定、对于未开工的认定往往标准不一、过于主观，导致开发商“钻空子”。有人士建议，政府应建立统一的土地闲置认定标准，比如以实际开发建设面积或已完成投资所占比重，作为认定是否闲置土地的具体标准，未达到规定比重，即使部分开工建设也视同闲置土地依法处置，使清理闲置土地更具有可操作性。

　　另一方面，有地方国土局人士表示，整治闲置土地的主要目的是加速土地入市，提高土地的周转与建设效率，从而转化为住房供应。因此，对于那些因行政审批手续或者其他与政府原因相关导致未能如期开工建设的，将会加紧协调，促使其加速开工。

　　但是，作为开发商代表的华远集团董事长任志强表示，导致土地闲置的很大一部分原因在于土地出让合同的另一方主体——政府，在由于政府违约而造成的土地闲置中，也只单方面地要求开发商完全的依法、依合同而执行合约，却从来没表达过政府也应严格地履行合约，并向因违约而给开发商造成的损失补偿。不反对政府严格执法、严格查处土地的违法违规与违约问题，也不反对对故意囤地的不良开发商进行处罚，但反对只限定开发商必须守约，而不限定政府的违约行为和不顾市场变化而不允许调整经营计划的行为。

　　此外，对于不少由于规划调整而导致的土地闲置，无论是开发商还是政府原因出现的规划修改，为预防闲置，必须要提高规划效率。潘石屹也表示，处理闲置土地对地方政府也是一个压力，可以促使相关部门工作更有效，避免土地闲置造成更大的浪费。

　　加大供地仍是核心

　　也有业内人士指出，导致土地囤积的另一主要原因是供应量少，因此，当前在保护18亿亩耕地红线的前提下，国家也要放松地根，加大供应才能减少囤积。

　　开发商囤地一直被业内视为导致市场供应不足的原因之一，国土部也将查处囤地炒地列为下半年的工作重点。究其根源，增加土地市场的有效供应正是本轮地产调控的重心之一。

　　今年4月国土资源部公布了年度土地供应计划，2010年全国住宅用地供应18.5万公顷。从今年上半年的完成情况看，全国住房用地的实际供应量为5.6万公顷，其中保障性住房、棚改房和中小套型商品房用地供应量为4.2万公顷。就此计算，上半年完成的供地数量仅占全年计划量的三成左右。对此，杨红旭直言： “推进速度多少有些让人担心，年度指标恐难完成。”

　　业内人士指出，目前开发商拿地热情明显降低，很多地块都以底价成交，一些城市开始出现流标现象，这就制约了政府供地速度和规模。地方政府应须按国家计划进行土地供应。在加大住房用地供应的同时，督察落实仍是关键所在。