审视中石油“卖管网”

　　在国家顶层设计和行业、企业的底层配套均缺位的情况下，中石油迎合“混合所有制改革”的管网资产出售之举，很可能搁浅或进行重大方案调整

　　中国石油天然气股份有限公司(601857.SH，00857.HK，下称中国石油)成立并100%出售东部管道公司的计划有两种结局，或因高层不同意见而搁浅，或进行重大调整。

　　该消息来自接近决策层和中石油集团的部分人士。

　　今年5月12日，中国石油公告称，将以西气东输管道分公司管理的与西气东输一线、二线相关的资产及负债，及管道建设项目经理部核算的与西气东输二线相关的资产及负债，出资设立“东部管道公司”，并将通过产权交易所公开转让所持东部管道公司的全部股权。

　　5月21日，国家发改委首批推出基础设施等领域鼓励社会资本参与的80个项目，中国石油所属的西气东输三线中段工程入选。发改委表示，“鼓励和吸引社会资本特别是民间投资以合资、独资、特许经营等方式参与建设及营运。”

　　毕马威华振会计师事务所以2013年12月31日为基准日对拟出资资产进行了审计，总资产为人民币816.7276亿元，总负债人民币526.7212亿元，净资产人民币290.0064亿元。北京中企华资产评估有限责任公司依据重置成本法，对拟出资资产进行了评估。评估后的总资产为916.26亿元，总负债526.72亿元，净资产389.54亿元。

　　公告显示，东部管道公司拟在上海市浦东新区注册成立，注册资本拟为人民币100亿元。在其成立后，中国石油拟通过产权交易所转让所持该公司100%的股权(标的股权)。

　　管道类资产多属优良资产，具备稳定盈利能力。中国石油对其的出售，或能大大改善中石油的财务状况。

　　早在2013年6月，中国石油即以西部管道公司50%股权作为出资，与泰康资产和国联基金合资成立中石油管道联合有限公司，相当于出让了半数股权。

　　部分业界人士一直称，难以理解中国石油这一连串股权出售背后的政商逻辑，并质疑此次出售能否实现。

　　这一交易实现的前提有二：首先，油气管网产权(所有权、使用权、收益权、转让权等)能够向民营资本自由流转；其次，东部管道公司的接盘者能够作为独立的市场主体，在上游获得中国石油气源无歧视的接入，下游也能顺利输入省管网公司或地方燃气公司管道。

　　在当前石油行业的体制下，上述两点显然难以实现：第一点需要在政企关系层面解决，第二点需要在行业层面解决民营企业的公平准入问题。

　　因此，东部管道公司100%出售的模式，被认为“存在巨大隐患”，既缺乏国家顶层设计的支持，也缺乏行业和公司层面的底层配套。早在中国石油发布该公告的5月间，就有内部人士指出这一计划注定要成为“乌龙球”，难以落实。

　　有接近决策层的研究人士指出，中国石油在混合所有制改革中，出售管网的行为并未与自上而下的行业改革相配套。企业层面的所谓改革举动，既混淆了制度安排主体，也不易形成系统性设计，致使变革结果难测。

　　诸多业内人士对《财经》记者表示，此次东部管道公司的资产出售，或将调整为去年的西部管道公司模式，即由类似泰康资产这样的指定公司来接盘。

　　顶层设计缺失

　　当前，中国石油等石油央企，存在着“国有控股”与“行业控制”相重叠、混合的现象。两者的矛盾，在油气管网领域表现得尤其突出。

　　行业控制，目的是要使自然垄断的服务行业，能以合理的固定收益提供优质服务；而当前的国资改革目标，却是要落实现代企业产权制度，实现产权(所有权、使用权、收益权、转让权等)的自由流转，这样才能提高企业效益。

　　油气管网具有自然垄断属性，是不适宜重复建设的准公共服务业务，一直由国家发改委制定一个“不高”的管输费作为运营收益，处于政府严格管控之下；同时，管道输送是最先进的油气运输方式，其运输能力大、成本低、效率高、损耗小、安全性强、管理方便、计量交接简便，因此也是关系国家能源安全的重要战略性资产。

　　尽管管道资产能带来稳定收益，但中国石油将管道运营收益与天然气销售收益合并计算后，因天然气价格管制显得整体收益不佳。据中国石油2013年报数据，公司盈利能力最强的上游勘探开采板块营业利润为1896亿元，而天然气与管道板块营业利润仅为288亿元。

　　从此角度看，中国石油确有动力将大部分管网产权转移给社会资本，用获得的资金重点投资盈利能力更强的上游板块。但难题在于，目前针对此种资产，国家尚无如何转移产权的顶层设计，以及配套的行业管制方法。

　　中石油集团资源管理局前局长查全衡指出，俄罗斯在私有化改革时，曾分拆俄罗斯国家石油公司(下称俄油)，但保留了俄罗斯天然气公司(下称俄气)及几乎全部天然气管网。结果俄油产量动荡不止，而俄气产量基本保持稳定。

　　“当时如果俄罗斯把管网拿出来，小公司可能都可以平等地进去，从而成功实现拆分，但却可能由此缺少了进一步修建更多管线的动力和可能，所以俄罗斯当时没有让拆分。”查全衡说。

　　一些行业人士指出，在顶层设计缺位下，大力推进自然垄断性质的准公共服务资产私有化，反有可能形成寡头垄断，从而降低社会福利，违背改革初衷。

　　卓创资讯数据显示，截至2013年底，全国天然气管线总长度42.08万公里，其中长输管线6.23万公里。其中，陆上约85%的长输管道由中国石油建设和运营管理。中国石油2013年报显示，公司国内油气管道总长度约为7.1万公里，其中天然气管道长度约为4.39万公里，原油管道长度约为1.76万公里，成品油管道长度约为0.95万公里。

　　十八届三中全会曾指出，“准确界定不同国有企业功能，国有资本继续控股经营的自然垄断行业，实行以政企分开、政资分开、特许经营、政府监管为主要内容的改革，根据不同行业特点实行网运分开、放开竞争性业务，推进公共资源配置市场化。进一步破除各种形式的行政垄断。”

　　今年“两会”期间，中石油集团董事长周吉平曾透露，中石油共搭建了六个合作平台，准备采用产品分成的模式全面引入民资，积极推进混合所有制。这六大平台分别包括：未动用储量、非常规、油气、管道、炼化(地方和海外)和金融板块。

　　彼时业界认为，这或将成为中石油新一轮改革的重要方向，国资重镇的石油行业，俨然成为混合所有制改革的排头兵。但今年7月，国资委[微博]酝酿已久的国资改革方案出炉，首批六家改革试点央企并不包括中石油集团，甚至对于外界期望值颇高的垄断行业，如能源、通讯等，均无涉及。

　　直到今天，中石油内部人士也未听到主管部门对管网改革有任何审议论证出台。

　　有业内人士称，石油行业因其复杂性和重要性，而未被划入首批改革范围。针对油气管道这一规模庞大、情况复杂、战略性强的特殊资产，中国决策层并未提出有针对性的改革思路、发展路径及一系列相应制度安排。

　　中石油在此时出售管网的改革措施，在时机和方法上均不适合——既混淆了制度安排主体，也不易形成系统性设计，致使变革结果难测。

　　“中石油管网混合所有制改革的冒进和反复，说明整个石油领域的决策体系陷入混乱。”一位国有石油公司高级研究人员对《财经》记者称。

　　在混合所有制改革上占得先机的中石化[微博]集团，曾宣布将整个下游销售板块全部向社会资本开放，但目前也仅仅从加油站的“易捷便利店”改起，并未丝毫触及核心的油气业务。

　　国资改革专家程伟认为，油气管网的投资和运营是两码事，资产的所有权和运营权可以分开，但前提是政府要制定严格的行业标准，要能选出专业运营商来运营。“政府如果真的想推动石油央企的混合所有制改革，当务之急是破除垄断，引入真正独立的市场主体，并使产权自由流转。这些都需要来自国家层面的、自上而下的顶层设计。”

　　配套机制不足

　　除了缺乏顶层设计，石油企业的底层配套机制亦显不足。

　　同样以西气东输工程为例。早在该工程上马之前，中石油集团即尝试大规模引入外资。2002年7月，由壳牌、埃克森美孚和俄气组成的国际投资集团，和中石油签订了《西气东输工程合营框架协议》。但最后，双方长达四年的谈判，仍以外资集体退出而收场。

　　业内人士普遍认为，这是因为中国油气行业缺乏上游开发和下游销售领域的配套措施，导致合营协议无法落地。

　　业界对此的反思是：没有对整个石油行业的科学管制，谈任何一个环节的混合所有制改革都为时尚早，也难有成效。具体到管网环节，建立管网经营准入监管制度、完善与上下游的协调衔接，是推进股权多元化改革的前提。

　　中国石油公告称，将出售东部管道公司100%的资产，则接盘的社会资本将既拥有所有权又有运营权。由此带来的问题在于，接盘者能否作为独立的市场主体，在上游获得中石油气源无歧视的接入，下游又能否顺利输入省管网公司或地方燃气公司管道。

　　高层其实已经意识到这一问题。2013年初的《能源发展“十二五”规划》提出，“稳步推进天然气管网独立运营和公平开放，保障各种气源无歧视接入和统一输送”，作为远期目标；今年2月的《油气管网设施公平开放监管办法(试行)》也提出，“油气管网设施运营企业同时经营油气生产、销售等其他业务的，应当逐步建立健全财务制度，对油气管网设施运营业务实行独立核算。”

　　但这些政策，均停留在口头上，由于全行业的市场机制配套改革未获推动而难以落实。中海油能源研究院首席研究员陈卫东认为，只有上游的寡头垄断打破，中游管网才可能形成市场化的议价谈判能力。如果上游油气资源始终不放开，边缘性承包区块无法阳光化，油品进口也不放开，则必然导致资源的准入不平等，“即使社会资本顺利接掌管网运营，也无法真正拥有控制权”。

　　中国石油大学油气产业发展研究中心主任董秀成表示，天然气管道重组，须根据行业本身产业链优化的理论与实务酌情推进。政府应逐步完善对天然气管道公司的规制与监管，包括：确保管输服务向天然气上下游不同的企业公平开放；制定管输服务质量标准；限定合理的管输价格；禁止内幕交易等等。

　　接近决策层的研究人士告诉《财经》记者，中石油是个上下游一体化、全产业链的垂直企业，“其特点就决定了无法分出一部分管道来做试点”。因为价值链当中的价值分配在不同环节各不相同，其分配权完全由中石油掌控。

　　该研究人士称，拟成立的东部管道公司放在中石油“体内”，貌似是优质核心资产，但对其他企业尤其民企而言，则不具有投资价值，原因在于“成本完全不透明，盈利空间也就不明朗”。

　　“仅把产业链中的一截拿出来没有意义，就像一个脱离了土壤的盆景，没法存活并发展。”目前的管输费，仅是政府部门根据“成本定价”。但是，真正的管输成本并不透明，必然存在企业内部交叉补贴现象。

　　上述几位专业人士均认为，改革要先解决的，应是让分离出来的管道公司财务上独立核算，成为独立市场主体。同时，要让管道公司成为单纯的“高速公路”，仅仅负责运输业务，而禁止其从事类似电网企业的“统购统销”。

　　程伟指出，股权多元化后，即便社会资本并不控制运营，但社会股东和国有股东之间存在的利益矛盾也亟须调节。民营或外资追求的是投资回报，他们有通过价格机制迅速回收成本实现赢利的愿望；但对国有投资者而言，因受制于政府的委托责任，以保障社会福利和经济安全为首要任务，必然与其他共同投资者产生利益冲突。

　　中国石油行业曾有过数次较大规模的市场化改革，企业股权也实行过多元化。前有三大公司的陆续上市，后有“入世”承诺和“非公经济36条”。然而，由于缺乏顶层设计和底层市场机制改革的配套，铁板一块的行业准入未有丝毫松动，社会资本尤其民营资本的地位反而日趋边缘化。

　　三种改革方案

　　目前，针对油气管网改革，业界人士的建议主要集中于三种模式。

　　动作最大的模式，是完全分拆管网，成立“国家管道公司”。该模式需依靠行政手段，将所有国家石油公司掌控的长输油气管道资产分拆，重组成一家或几家国家管道公司，以“看得见的手”推进管网市场化改革。

　　模式二，是通过混合所有制的方式，进行资本层面增量改革，所有管道必须向社会资本开放，最终完成管道体系的市场化改革。

　　第三种是独立系统运营商(independent system operator,ISO)模式，即所有者不运营、运营者无产权。该模式允许国家石油公司作为资产主体，保留管网资产的所有权、控股权或少数股东权益，但需要实现管网资产产权和运营管理的分离，国家石油公司不得以任何形式参与管网资产的投资决策和日常商业决策。

　　后两种模式的区别是，作为资产主体的国家石油公司在管网向第三方开放后，是否仍拥有运营权。油气产业发达的西方国家，更多采用的是第三种模式。

　　其中，管网市场化程度最高的英国，同样依靠政府对管网基础设施进行大规模投资。国家使用垄断力量扶持天然气行业的发展，待其进入成熟期后，才对国有公司实行私有化，逐步放开市场，引入第三方供应者。

　　英国的做法，符合目前部分业界人士的改革思路。中石油一位管道专家认为，国内天然气管网的发展现在远未成熟，此阶段应先实行混合所有制，待“十三五”期间逐渐建成中俄天然气管道，西气东输四线、五线以及中石化的新粤浙管线后，中国管网即可初步成形。届时，着手放开管网准入才是最佳时机。

　　中国油气管网改革，还缺少顶层设计中的监管改革和底层设计中的上下游配套改革。在此方面，英国经验亦可参考。英国在放开管网第三方准入后，通过在非自然垄断的上游领域引入竞争，在长输和配气领域实施以第三方准入为核心的监管政策，建立了公平竞争的天然气市场。

　　目前，中国尚无专门的管道监管机构。虽然《石油天然气管道保护法》第四条规定：“国务院能源主管部门依照本法规定主管全国管道保护工作，负责组织编制并实施全国管道发展规划，统筹协调全国管道发展规划与其他专项规划的衔接，协调跨省、自治区、直辖市管道保护的重大问题。”但国家能源局麾下的油气司，并无管道监管职能(参见《财经》2014年第21期“追问中石油‘四年七爆’”)。

　　清华大学环境资源能源法学研究中心主任王明远提出，中国应当依照美国模式，设立独立的油气管道监管机构。美国联邦政府分设能源主管部门和监管机构。能源主管部门主要负责能源发展和安全的大政方针和相关政策的研究，而能源监管机构主要负责具体的监管政策的制定和执行。

　　陈卫东认为，综合欧美各国的经验来看，中国油气管网混合所有制改革可以分步实施。同时，应当以监管执法作为促进改革的重要措施，督促阶段性要求的真正落实。

　　【作者：《财经》记者 李毅 】