业内专家如是评价国家开发银行(下称“国开行”)：“国开行算是个商业机构，不能算作商业银行。”

　　这正是国开行近年来的纠结之处。成立于1994年的国开行，国家赋予的主要任务是，集中资金支持基础设施、基础产业和支柱产业的建设(即所谓“两高一支”)，并对所投项目在资金总量和资金结构配置上负有宏观调控职责。

　　2007年第三次全国金融工作会议后，国开行踏上了改制征途。2008年末，国家开发银行股份有限公司的挂牌，成为政策性金融机构改革的一个标志。“商业化改革”成为国开行改制的未来方向。

　　但破题后，国开行的改制并没有如预期般顺利。至今国开行仍不具备揽储功能，在商业银行奉行“存款立行”的当下，上述专家的说法仍被大多数人所认同，其同时具备政策性银行与商业银行“双重身份”的事实至今没有明确的改变。

　　原本试想五年内一步到位的改制步伐，因为各种原因变得模糊无期。改制之初所设想的在业务经营、机构设置和高管任用三方面的改革规划仍未落实。

　　“改制处于停滞状态，没有明确的时间要求，也没有明确的细节目标，相关的争论已经停息。”国开行一位高管表示，在国际上，政策性银行也逐渐成为了贯彻国家战略、发出本国声音不可或缺的载体，成为众多中国企业“走出去”的最主要资金推手之一。

　　但5年来国开行的改制已无回头路可走。

　　2012年1月份召开的第四次全国金融工作会议上就特备指出，国家开发银行要坚持和深化商业化改革。

　　近期刚刚颁布的《金融业发展和改革“十二五”规划》中指出，坚持和深化国家开发银行商业化改革，妥善解决债券信用、资金来源、监管标准等问题。

　　事实上，上述三大问题也正是绵恒在国开行改制面前的三道坎。

　　改制棋到中盘

　　1998年陈元上任董事长之前，国开行只是一台“放款机器”，除了支持“两高一支”建设项目之外，国开行另一个目的是，将当时四大银行所肩负的政策性任务分离出来。

　　如今，通过5年的商业化改制，国开行已是“投贷债租证”一应俱全的全牌照金融机构。

　　陈元在自己9月新近出版的《政府与市场之间——开发性金融的中国探索》(以下简称《政府与市场之间》)一书中写到：“国开行是国内最早从事股权投资的银行，参与发起设立了国内银行业中数量最多、规模最大、形式最丰富的股权投资基金，并于2005年发行了我国首支信贷资产支持证券，拉开了中国资产证券化业务的序幕。”

　　同时，国银金融租赁有限公司、国开金融有限责任公司、国开证券有限责任公司也相继成立，并成立了海外投资平台国开国际控股有限公司，国开行从此迈入了“全牌照”时期。

　　“‘全牌照’只是商业化道路的表象之一。银行不具备揽储功能，则很可能一切都是空谈。”一位银行学家表示。

　　不过，和之前相比，国开行改制已经前进了一大步。

　　特别是在信贷方面，“计委挖坑，开行种树”曾是国开行一直沿用的模式。

　　国家定项目、给资金，使得国开行曾一度被看做“第二财政”，其贷款也被看做国家给的“免费午餐”，可以像财政拨款一样免费使用而不必偿还。

　　为了纠正这一局面，1998年以来，三次信贷改革让国开行面貌一新。

　　《政府与市场之间》详述了这三次信贷改革的过程。在第一次信贷改革中，国开行开始主动选择贷款项目而拒绝摊派。在1999年的第二次改革中，国开行抓住了信达、东方、长城、华融4家国有资产管理公司成立的契机，剥离了1000亿元不良资产，将不良率从33%大幅度下降到16%。

　　第三次信贷改革始于2000年，开始了评审体制、内部管理、市场业绩等方面与国际的接轨，并于2002年实行了电子路演、独立委员审议制度，把资本市场的原理“嫁接”到了信贷管理上。

　　“我们的信贷审批机制全然不同于商业银行，额度较低的项目只需由各地分行审批和执行即可。”国开行企业局的一位高管表示。

　　对于重大项目，贷款委员会将分布于各个分行和总行的100多名独立委员分成4组，每半年选取一组来对项目进行投票表决，每组人员由电脑随机产生且之间难以事先联络。通常，贷款委员会会以60%的通过率来决定该项目是否需进一步向上报批。

　　“可以说，信贷业务操作已基本商业化了，仅仅是在产业选择上更具前瞻性和战略性而已。”前述企业局高管称。

　　他举例说，2008年中铝集团以140亿美元收购力拓9%股份和2009年以195亿美元增持力拓9%股份之际，国开行便是最重要的财务顾问和最大外汇融资行。

　　当时，面对外界对高溢价收购方案和巨大外汇风险敞口的广泛质疑，国开行却另辟蹊径，不看重铁矿石在国际市场价格波动的风险，转而看重对中国经济稳定增长的信心。

　　债信难题

　　“融资问题，是左右国开行改制进度的关键之一。”前述银行业专家表示。

　　在《政府与市场之间》中，陈元也坦言“资金来源是金融机构的生命线”。

　　区别于储蓄类商业银行，债券发行仍旧是国开行融资生命线中最主要的渠道。

　　当年，国开行作为投融资体制和金融体制改革的双重产物而生时，就成为了除财政部以外的第二大发债主体，常年在银行间债券市场占据着1/4的份额。而商业化改制，自然首先作用于债券领域。

　　1998年以前，国开行的资金来源主要依靠央行向金融机构摊派开行金融债券。在规模不断扩大、派购发债的成本高、品种少、灵活性差等缺陷逐步暴露后，开行债日益受到投资人的抵触。

　　因而，担负着应对市场“刚需”偿债风险的国开行，于1998年9月成功地发行了第一期金融债券，且全年发债350亿元，全部低于行政派购债券的利率水平，开始了市场化发债道路。

　　但谁想，14年后的今天，决定着开行债“身价”的根本因素，仍旧是银监会每年给予其风险权重为零的“准国债身份”。

　　“开行债发行利率今年初出现了最高峰，原因就在于市场对银监会的风险权重规定迟迟未出台的担忧。”招商银行金融市场部一位负责人称，“拥有债信并不意味着拥有国家信用，市场是否认可完全由各机构自主决定。”

　　筹资成本上升，是国开行商业化改革必须付出的代价，一些机构甚至开始将开行债视作与商业银行债券相当的信用产品来对待了。

　　此外，各类投资机构对开行债的授信总额显著下降，加之政策上对其购买同类债券的集中度限制，使得不少商业银行已无余力购买新发的开行债，国开行发债空间由此受限。

　　据中央债券登记结算公司公布，国开行8月的债券发行量为1000亿元，接近进出口银行的7倍和农发行的2倍；迄今全年发行量9453.8亿元，接近进出口银行的5倍和农发行的2倍。“2013年的规模应该会更高。”一位资深债券分析师表示。

　　“扩大规模只是转型期的权宜之计。”一位多年供职于国开行的高管也坦言。一旦筹资渠道被堵死，则国开行多年来优质经营的基础将从此动摇。“我们不能只听命于政策，但却不得不接受政策引导。”

　　一旦失去政策性银行身份，则国开行很可能会因债信问题而崩盘。

　　作为国家宏观调控和战略利益层面的重要贯彻者之一，国开行的兴衰事关重大。

　　事实上，目前中央债券登记结算公司将开行债的收益率指数体系与其他两家政策性银行区分开来，以单独的曲线组图来提示投资机构重新衡量国开行的资金状况。

　　“这表明，开行债可能最终会成为一个独特的投资品种。”中央债券登记结算公司一位分析师称。并且，即便是不久后风险权重被提升为商业银行标准，监管层也应该会在发债时点上采用“新老划断”方式，给足国开行缓冲时间。

　　2008年，银监会曾规定改制前发行的国开行人民币债券风险权重为零，视同政策性金融债直至债券到期，以区别于商业银行信用债券20%的风险权重。 但银监会却在接下来的三年内接连三次将上述规定展期至2013年底，且表示后续政策“还将具体商定”，显然以确保开行债的国家信用和其政策性银行身份为紧要目的。

　　据悉，即便在该行内部，关于能否将政策性业务与商业性业务“一刀切”的争论也从未平息，关于内部机制如何改、是否应该改的不同声音仍暂无定论。

　　缺乏内在动力

　　同时，国开行的改制在内部管理上也遇到一定的阻力。

　　“不是我们不想改，是牵扯的人员、部门、成本和精力实在巨大。”前述国开行高管如此表示。

　　陈元在《政府与市场之间》回忆到，自己上任的1998年正值国开行与中国投资银行重组融合，让原本只有武汉一家分行和深圳、成都与西安3个代表处的国开行，从此构建起了29个省市的境内一级分行布局，基本形成了覆盖全国的总分行两级管理体制并沿用至今。

　　但近两年，国开行屡次因光伏、风电、钢铁等行业和企业的信贷危机而身陷资金泥潭，表露出各地分行在信贷审批上过多的自主性和风险难控。

　　国开行评审二局一位人士摇着头表示“总行管不了，也没手段管”。因为，总行只负责行业龙头企业和高成长性的战略型客户，多属于开拓性工作。至于分行是否过分追逐短期利益，是否与地方政府长期协议，总行往往不得而知。

　　通常，商业银行多采用矩阵式管理，即总行不仅需要对分行进行直线管理，还需通过总行的个人金融部、企业金融部等具体部门来管理分行的对应部门，双管齐下地统筹分行各项业务。信贷业务上，更是采取前台和后台共同评审的模式，以免出现权责不清、监管不严而导致分支行人员徇私舞弊、携款潜逃的混乱局面。

　　“民生银行眼下就采用更为有效率的事业部管理制，由总行对分行各部门一管到底，分行只需负责具体营销即可。”银行业专家表示。

　　但国开行仍一直沿用着传统管理模式，每年给予分行相应的信贷额度并充分授权。究其原因，就在于其信贷业务相对简单，客户量少但个体资金需求量大，行内管理链条短且权责较为分明。

　　截至目前，国开行总资产量接近7万亿元，按照工商银行目前十几万亿元资产规模对应30万员工来计算，国开行的员工数量至少应接近10万人，但眼下却仅有7000多名员工，可见其业务模式的简单和直接。

　　此外，由于国开行仅有5000多家客户且其中包含了大部分信誉良好的央企，平均一家分行至多拥有100多家客户，一家客户至多能得到100亿元信贷，对于通常只有几十名到上百名员工的分行来说，梳理客户关系并实时跟进项目都并非难事，因而行里迟迟未有改进其老旧管理模式的动作。

　　然而，分行权力过大，势必会增加信贷的风险成本，决策权则过多依赖于分行领导的个人素养和判断力。

　　“这种管理模式目前还差强人意，但未来很可能制约其发展。”上述银行业专家指出，“近来对新能源的投资冲动就已经让他们尝到了一丝苦涩。”

　　然而，“大象翻身”势必伤筋动骨，总行与分行的多年“血脉关系”势必从头厘清，短期内彻底改革实属不易。

　　“要削弱分行权力，那势必是一场恶战。不但在分行阻力重重，就连总行的态度也难以积极，毕竟改变整个组织架构以迎合风险管控，在眼下风险暴露并不明显之时，大家都很难有动力。”前述评审二局人士认为。

　　而真正束缚国开行“变法”的内部源头，恐怕还是政策性银行角色下难以改变的员工激励机制，还是做多做少都“无惩无奖”的薪金体系，让从上至下都缺乏对风险和利润的敏感度，缺乏“变则通”的原始动力。

　　双重身份

　　“也不能完全拿商业银行的条条框框来规定国开行，它早晚应该走出自己的路。”前述银行专家指出。

　　在他看来，国开行的“双重身份”也许并不尴尬，反而能让其用商业手段来支持政策性业务，用政策性优惠来为商业化运作铺路，两者相辅相成。

　　“尽管目前我们也无奈于这‘双重身份’所导致的不少难题，但这毕竟只是暂时的。”前述企业局高管表示，“要想不出错，就必须将政策性和商业性两者平衡运作，才能稳稳当当地完成多目标追求”。

　　他告诉《财经国家周刊》记者，“毕竟人生就是个多目标追求的过程”，毕竟政策性与商业性兼顾的双目标并不矛盾。但至于如何平衡两者关系，如何形成良性的多目标运作方式，还“路漫漫其修远兮”。

　　其实，他们中很多人并不急于跳出“双重身份”，也不忙于改变现状，因为此刻有风险也有盈利，即便发债和揽储都不完全尽如人意，但并不致命的“小风险”还不足以让人思变。

　　全球金融危机以前，业界普遍对于政策性业务日渐减少、三家政策性银行应适时转型达成了共识。但2008年后，由于国内基础设施建设需求并未如期减少，使得政策性投资成为了除财政政策和货币政策之外补充经济增长力的重要手段。并且，在国际上，政策性银行也逐渐成为了贯彻国家战略、发出本国声音不可或缺的载体，成为众多中国企业“走出去”的最主要资金推手之一。

　　“在海外，国开行最多的就是支持政府基础设施建设。”派驻海外多年的一位国开行企业局高管介绍说。国际项目中，国开行更多地“听令于”中国对外政策，考虑国家战略性需求而非纯粹趋利，日前已成为中国最大的对外投融资合作银行。

　　陈元也在《政府与市场之间》谈到，在当前经济下行时期，金融体系的构建更应该发挥政府信用在平抑经济周期波动、锚定市场信心、避免系统性风险中的重要作用。政府信用是整个市场的基础和框架，不随市场波动且能够维护系统性稳定和全局利益。

　　因而金融危机后，全球各国都在对“去政府信用化”的改革进行反思，开始重新运用政府调控来纠正市场竞争这只“无形之手”所引起的无序和偏差。 “政策性银行的重要性重新被提上桌面，就因为它是弥补市场失灵的重要政策工具。”前述企业局高管称。

　　对此，银监会监管一部一位负责人也表示，很多西方发达经济体都长期存在政策性金融机构。而我国尚处在一些发达国家30-50年前的发展阶段，尚有大量政策性、开发性领域且市场失灵、市场空白和缺损问题还非常严重，仍旧需要政策性银行从无到有地建设和培育新兴市场。

　　可以说，业界对国开行未来融资能力的忧虑以及相关政策的徘徊不前，最终导致了改革不彻底的现状。

　　“现在挺好的，保持政策性银行的身份也挺好的，可以不必像商业银行那样开设千百个网点去服务群众，也不用养着几千个客户经理去喝酒拉存款，更不需要担着风险去辛苦地培养小额信贷，只需要‘躺着发债’便能赚得盆满钵满。”前述国开行高管坦言。

　　观察家指出，模糊的身份，看起来是当下最适合国开行的生存方式。