第七次盐改临盆：利益致使六改未果 食盐专营制度或结束

　　第七次盐改“临盆” 

资料图

　　见证了六次盐改败局，被称为“打响盐业改革第一枪的人”——原国家经贸委运行局副局长、盐业管理办公室主任陈国卫坦言，盐业规模虽小，但其改革遇到的阻力一点也不小，而利益则是导致败局的根源

　　法治周末见习记者 王京仔

　　“盐会涨价吗？”这是李鑫（化名）看到新闻后浮现的第一个念头，也是不少民众在听到“全面放开食盐价格”消息后的担心。

　　10月8日，国家发改委印发《关于放开食盐价格有关事项的通知》（以下简称《通知》），提出自2017年1月1日起，放开食盐出厂、批发和零售价格，由企业根据生产经营成本、食盐品质、市场供求状况等因素自主确定。

　　与普通民众的担忧不同的是，此次放开食盐价格，让不少业内人士看到了盐改奋斗15年来的希望。

　　自1996年颁布食盐专营办法以来，我国对食盐价格一直实行政府定价，其产销也实行国家指令性计划管理。但随着时代发展，食盐专营制度的弊端逐渐显现，伴随而来的“盐业改革”呼声不断升温。

　　原国家经贸委运行局副局长、盐业管理办公室主任陈国卫告诉法治周末记者，此次全面放开食盐价格，将七易其稿的盐业体制改革方案进入落实阶段，可以说打开了盐改的局面。

　　普通食盐不会涨价

　　“大蒜说：我身价涨了后请叫我蒜你狠；绿豆说：我身价涨了后请叫我豆你玩；食盐说：我身价涨了之后请叫我盐王爷……”全面放开食盐价格的消息公布后，网友的调侃无疑体现了民众对于食盐价格上涨的担忧。

　　据海纳舆情对500名新浪微博网友就“发改委：食盐价格明年全面放开”消息发表的评论分析显示，39%的网民预测盐价将涨，37%的网友担忧此举将使食盐安全问题受到威胁，另有12%的网友斥责相关部门“不明智”等。

　　“全由企业定价，只要加上各种噱头很容易将价格炒高吧。”作为家里掌勺人的李鑫很难不去关注食盐价格。以前1袋盐1元多涨到现在3.5元还是能接受的，但以后没了限制“总叫人心里没底”。

　　那么，实施盐业体制改革方案、开放食盐价格后，人们是否真的会迎来一位“盐王爷”呢？

　　对此，国家发改委相关负责人给出了答案，“总体上看，食盐市场供应有充分保障，普通食盐价格不会出现异常波动。国家也将采取多种措施切实维护食盐市场和价格基本稳定”。

　　《通知》也明确提出要保持食盐价格基本稳定，特殊情况下可依法采取临时价格干预或其他紧急措施，防止普通食盐价格异常波动。

　　法治周末记者日前走访了北京市朝阳区的5家便利店小超市，发现食盐品种比较单一，除了腌制盐，食用盐基本为中盐深井碘盐或低钠碘盐，1袋（350-400克）价格在2.5元至3.5元。

　　但在走访大型超市时，记者却发现食盐种类不再局限于普通碘盐，出现了海盐、钾盐、钙强化盐等多种带着不同标签的盐。随后记者登录中盐集团的电商旗舰店，发现食盐种类有竹盐、海盐、井盐、功能盐、进口盐等，多达十几种，价格也从3元多到几十元不等，其中一款法国进口鲸鱼粗粒海盐高达66元1瓶（180克）。

　　食盐种类的多样化，越来越高端食盐的出现似乎已经成为我国食盐市场不可避免的趋势。早在两年前，成都盐业举行的多品种盐媒体见面会上，就有来自日本、意大利、瑞典等国的进口盐以及国内的天然精制岩盐、绿色食品精纯盐、竹盐等几十个高品质盐亮相，当时成都盐业相关负责人就介绍：下一步，成都盐业的盐产品种类将达一百余种，并将不断丰富盐产品种类，切实满足消费者不同层次的需求。

　　食盐价格放开后，面临上涨风险的可能正是这些高端产品。江苏盐业集团董事长童玉祥日前在接受江苏新闻广播专访时就表示，出现变化的应该是高端盐更多，而低价盐不会有太大变动，由于竞争主体的增多，大众化盐品的价格可能会持平或略有下调。

　　陈国卫也认为民众无需过分担忧“盐王爷”的出现，全面放开食盐价格后，“在一段时间内价格都不应当有大的波动，在一定范围内的上升或下降都是正常的”。他进一步分析，在放开初期，解开束缚的食盐生产厂家会呈现竞争态势，为争取市场地位，某些地区的食盐价格还可能出现下降的情况；在后期市场稳定后，在改进和丰富盐产品品质和种类的基础上，不排除有价格上升的情况，“但食盐在老百姓的消费比例中占比很小，不会对其实际生活水平造成冲击”。

　　食盐专营制度或将结束

　　相较于李鑫的担忧，作为“用盐大户”餐饮业中一员的张鸣（化名）却显得较为乐观，“我们以前只能买本地盐，现在外地盐进来了，有了竞争我们说不定可以买到更便宜的盐。”张鸣经营者一家不大的餐馆，每个月要用掉近20斤盐。

　　而在此前，购买外地盐是一件极有风险的事情。根据1996年国务院出台的食盐专营办法，食盐批发企业应当按照国家计划购进食盐，并按照规定的销售范围销售食盐；托运或者自运食盐的单位和个人必须持有相关部门颁发的食盐准运证。

　　2014年10月，央视、《京华时报》《河南商报》等多家媒体曾报道，在河南省新郑市龙湖镇开餐馆的黄先生夫妇，因为搬家有半箱盐没舍得扔，就从郑州带回新郑继续用，被新郑市盐业管理局检查人员认定为“跨区域用盐”，没收部分食盐并处罚款200元。

　　而今后这类情况将不再出现，异地买盐或者卖盐都不再是违法行为。《通知》根据国务院关于印发盐业体制改革方案的通知精神制定。这份在今年4月由国务院发布的《盐业体制改革方案》要求，从2017年1月1日开始，放开所有盐产品价格，取消食盐准运证，允许现有食盐定点生产企业进入流通销售领域，食盐批发企业可开展跨区域经营。而按照方案的规定，在坚持专营体制下，还将在食盐生产领域和食盐批发领域引入社会资本。

　　这也意味着中国约有2600年历史的食盐专营制度或将结束，以往食盐企业定区域、定产品、定价格销售的模式将成为过去。

　　在陈国卫看来，全面放开食盐价格政策的实施，是在突破我国目前的食盐专营制度，打开了第七次盐业改革的局面，“放开食盐价格，特别是允许生产企业直接进入市场，从改革的意义上讲该措施切中了问题的要害”。

　　“百味盐为首”，自古以来，盐都是由当权者垄断的，中国的食盐专营历史可以追溯到春秋战国时期，但我国目前的盐业垄断始于1996年5月。

　　当时为消除碘缺乏病，原卫生部规定食盐中必须加碘。为保障食盐加碘，国务院发布食盐专营办法，对食盐产销实行国家指令性计划管理，对食盐价格实行政府定价。随后各地根据实际出台盐业管理条例。

　　在特定的历史阶段，食盐专营制度为中国消除碘缺乏危害发挥了积极作用。但随着经济社会的发展，盐业专营的弊端日益显现。

　　“我们不能否认其历史积极作用，但随着事物的发展，食盐专营应当结束它的使命退出历史舞台。”陈国卫在谈到改革的必要性时，直言食盐专营的消极作用已远大于积极作用。

　　就全国而言，多地盐业公司和盐务局都是“两块牌子、一套人马”，盐业公司既是盐业管理的政府管理部门，也是食盐和工业盐的经营者，这种政企不分的体制备受诟病。据不完全统计，浙江、江苏、内蒙古等地盐业仍政企不分。

　　陈国卫指出，食盐专营将食盐生产企业排除在市场经济之外，其无法享有公平、合理的经济地位，也扭曲了市场资源配置；同时，在行业垄断的情形下，盐业也无法逃脱大量腐败的侵蚀，“有审批就有腐败”。因而，进行盐业改革，是符合历史规律及我国经济、政治体制推进要求的。

　　利益致使盐业六改未果

　　而在此次第七套盐业改革方案落地之前，围绕盐改的斗争史已持续15年。

　　从2001年起，国家曾制定过六次盐改方案，试图攻破盐业专营的堡垒，但均以失败告终。

　　最早一次的盐改方案，由国家经贸委盐业管理办公室于2001年提出，主张废除和修改过时的盐业管理条例和食盐专营办法；实行盐业管理和经营的政企分开，管理职能从盐业公司中分离出。最后，因国家经贸委被撤销，盐改搁浅。

　　此后，2003年的第二次盐改恰逢SARS（非典）爆发，抢盐风潮直接影响盐改进程，紧接着，国务院进行机构改革，盐业管理职能划归国家发改委工业司，改革方案再度搁浅。

　　2004年，修订盐业管理条例，第三次盐业体制改革开始。同年7月29日，《盐业管理条例（完善修改稿）》由中国盐业协会完成并转交国家发改委，可方案最终未公布。

　　第四次盐改在2005年。当年4月4日，国务院出台《关于2005年深化经济体制改革的意见》，提出了2005年十项重点工作，在“深化垄断行业和公用事业改革”中提出“研究制定盐业体制改革方案”，这是国务院首次明确提出研究制定盐业体制改革方案。

　　2006年5月至7月，受国家发改委工业司、体改司委托，国家发改委经济体制与管理研究所“我国盐业体制改革研究”课题组先后到四川、青海、贵州、上海、江苏、广东、海南等地调研，充分听取了各方意见。然而，由于2008年3月国务院大部制改革后，国家发改委的工业管理职能划归工信部，盐业体制改革工作遭遇第四次搁浅。

　　第五次盐改始于2009年。在当年3月举行的全国两会上，《政府工作报告》中提出了要加快盐业体制改革。2009年末，发改委和工信部组建的盐业体制改革工作小组曾一度完成盐业体制改革方案初稿，但第五次盐改方案最终搁浅。

　　第六次提出盐改是在2011年4月，当时国家发改委经济体制与管理研究所盐改课题组指出，食盐专营体制改革是我国盐业体制改革的中心环节。课题组认为，食盐加碘不等于食盐专营，专营这种高度垄断的管理体制，导致经营效率较低、垄断滋生腐败、产销矛盾突出等问题，食盐专营代价高昂。打算采用“三步走”战略进行改革，但最终因盐业体制改革将极大地损害既得利益者的垄断利润，受到多方阻挠。

　　见证了六次盐改败局，被称为“打响盐业改革第一枪的人”——陈国卫坦言，盐业规模虽小，但其改革遇到的阻力一点也不小，而利益则是导致败局的根源。

　　在第五次盐改期间，据报道，中国盐业协会也曾公开表示，中盐协做了大量的工作，使得2009年盐业体制改革小组提出的方案暂时停下来——如果立即废除食盐专营会造成大批职工失业，而8年后有编制的老职工基本到了退休年龄，盐改可以实现平稳过渡。

　　早在两年前，2014年10月29日，中盐协就披露，发改委主任办公会议已通过第七套盐业体制改革方案，并在各部委完成意见征求。方案的核心为2016年起废止盐业专营，放开所有盐产品价格。

　　而今年4月国务院公布的盐业体制改革方案，则强调“在坚持食盐专营制度基础上推进供给侧结构性改革”，两年间对于食盐专营由“废止”到“完善”的转变，也不难想象其背后的博弈。

　　对此，陈国卫表示，面对此次落地的盐业改革需要秉持谨慎的乐观，关键要看政策落实。“盐业改革就是要冲破食盐专营，在食盐专营的情况下推进改革，这一说法本身就是自相矛盾”，但只要真正将食盐放开了，让生产企业进入市场，就会对旧体制形成冲击力量。

　　陈国卫称，此次盐改最终结果目前还不得而知，但他对于盐业改革最终的目标他始终是明晰的，那就是实现盐业市场化。

　　来源：法治周末