国家电网杂志刊文谈英国低碳电改:电价上涨是必要代价
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英国新一轮改革将以保障供电安全、实现能源脱碳化以及电力用户负担成本最小为目标。
文I范孟华 马莉
近期，英国国家电网[微博]公司(National Grid)发布《英国未来能源情景报告(2014版)》，报告综合考虑政治、经济、社会、环境以及技术等方面不确定性的影响，对英国2035〜2050年能源发展情况进行了预测。该报告预测称，受到燃煤电厂关停、能源低碳转型以及智能化发展等因素影响，到2035年英国的批发电价将从目前的每兆瓦时50英镑上涨到每兆瓦时100英镑(折合人民币约1.62元/千瓦时)。电价的上涨被视为英国新一轮以低碳发展为核心的电力市场改革的必要代价。
市场模式的两次改变
英国电力市场化改革始于上世纪90年代，是撒切尔政府时期英国整体经济体制变革的一部分。在新经济自由主义思潮影响下，撒切尔政府提倡“市场万能”、放松管制、减少政府直接干预，对包括电力在内的多个国有行业相继实施了私有化改造。其改革的主要目的是希望通过行业结构拆分推动私有化、逐步引入市场竞争，从而降低电价、提高效率和服务质量。推行改革时的英国还具有能源自给率高、天然气供应充足、经济增长缓慢、电力工业发展成熟等特殊国情特点。
英国开始改革以来，市场模式经历了两次重要的改变。第一次改变是2001年从全电量竞价的强制性竞争市场POOL模式向双边交易模式为主的新电力交易(NETA)机制转变。第二次改变是2005年从NETA转变为统一的英国电力交易与电力输送制度(BETTA)，目前已经形成了覆盖英格兰、威尔士和苏格兰的大英国市场，由英国电网公司统一负责系统调度交易和平衡市场运营，由包括APX在内的多家电力交易所负责除双边交易外的其他电力交易。
英国电力市场化改革第一阶段是行业结构重组、私有化和电力库模式建立。1989年，英国议会通过了《1989年电力法》，在英格兰和威尔士，原中央发电局拆分为3个发电公司(国家电力公司、电能公司和核电公司)和一个输电公司(国家电网公司)，然后逐步私有化和上市，分拆后的公司和原有的12个地方电力局逐步实施私有化。在苏格兰，南苏格兰发电局和北苏格兰水电局在民营化后股份全部售出，成立了苏格兰电力公司和苏格兰水电公司，统一经营发、输、配、售电业务，各部门独立核算。北爱尔兰电气服务部在1992年私有化过程中将所属4个发电厂售出，同时成立了北爱尔兰电网公司，经营输电、配电和零售业务，并于1993年转变为股份制公司。
在进行电力重组的同时，英国电力工业开始实行市场机制，建立了竞争性的电力库(POOL)。在POOL模式下，电力输出超过50兆瓦的电厂必须持有发电许可证，通过电力库进行公开交易(直供除外)，供电公司、批发商、零售商及用户(除直供用户之外)也必须通过电力库来购买电力。在POOL模式下，建立了一个电力市场交易机构，名为电力联合运营中心(Power Pool或Pool)，由国家电网公司负责运行。
改革第二阶段是新电力交易制度(NETA)建立。由于强制电力库存在定价机制不合理、市场操纵力等问题，英国议会于2000年7月28日批准了新的公用事业法案，对电力市场的框架和行业结构进行了调整，设立了新的管理机构燃气与电力办公室(OFGEM)和新的用户组织Energywatch；在英格兰和威尔士地区，以双边合同为主的新电力交易机制完全取代了集中交易的POOL模式；引入了新的经营执照标准，重新规定了所有市场参与者的责任、权力和义务。
改革第三阶段是电力交易与电力输送(BETTA)模式建立。1990年以来的改革，主要是在英格兰和威尔士地区，苏格兰和北爱尔兰地区没有建立竞争性的电力市场。从2005年4月开始，英国政府决定将NETA模式推广到苏格兰地区乃至全国，称BETTA计划。BETTA的主要特点是，在全国范围内建立统一的竞争性电力市场，统一电力贸易、平衡和结算系统；实现全国电力系统的统一运营，由国家电网公司负责全国电力系统的平衡，保障供电质量和系统安全。苏格兰原有两个电力公司保持输电资产所有权。
以低碳为核心的
新一轮电力改革
近年来，随着北海油气资源的逐渐消耗，英国能源对外依存度不断上升，保持能源供应安全的压力开始显现。此外，由于碳排放目标的压力，大量的燃煤和燃油机组逐步关闭，取而代之的是可再生能源机组和其他运行灵活的低碳机组。这就需要通过充足的电网备用、先进的需求侧管理机制、储能以及电网基础设施的升级改造支撑其发展。而英国现行的电力市场机制不能满足未来发展需要，需要对市场模式或机制进行变革。
为了应对这些挑战，2009年7月15日，英国能源部制定了低碳减排路径，提出需要建立与低碳发展相适应的电力市场机制。2010年4月，能源部对现有市场机制进行了评估，指出现有市场机制将无法吸引投资，难以保障英国的电力供应安全，不能实现碳减排目标。2011年7月，英国能源部正式发布了《电力市场化改革白皮书(2011)》，开始酝酿以促进低碳电力发展为核心的新一轮电力市场化改革，主要内容包括针对低碳电源引入固定电价和差价合同相结合的机制、对新建机组建立碳排放性能标准、构建容量机制等。
2011年12月15日，英国政府发布了《电力市场化改革白皮书(2011)》的技术更新文档，对容量机制以及实施差价合约和容量市场的主体机构做出了规定。2013年10月10日，英国能源气候变化部(DECC)发布了《电力体制改革实施草案》，针对差价合同和容量市场两项政策提出实施草案，计划将于2014年年底举行第一次容量拍卖。2013年12月18日，英国政府正式出台《能源法案(2013)》，为新一轮低碳为核心的电力体制改革奠定立法基础。
英国新一轮改革将以保障供电安全、实现能源脱碳化以及电力用户负担成本最小为目标，改革主要包括四方面内容。
一是对低碳能源实行政府定价、以差价合约参与市场的机制。为确保低碳电力生产商的积极性、提供长期稳定和可预见的激励手段，改革法案提出了一种全新的激励机制——固定上网电价与差价合约相结合的机制。由英国政府确定各类低碳电源的合同价格(strike price)并设立相应机构，与发电商签订差价合同，确保低碳能源在参与市场竞争中仍能以合同价格获得收入；同时与售电商签订售电合同，按售电量收取低碳费以分摊对发电商补贴而产生的成本支出额。
二是建立容量市场促进电源投资。2011年7月，《白皮书》提出建立容量机制，以吸引发电基础设施建设和需求侧参与市场，最初的备选方案包括招标机制和容量市场机制。其中，招标机制是由政府确定市场中所需的备用容量(称为“战略备用容量”)，并由政府指定机构负责招标；容量市场机制由政府指定机构或供电商作为购买方，交易方式为集中竞价或双边交易，可采用容量物理交易或金融性的容量期权交易机制。通过进一步的论证分析，英国决定采用容量市场机制，并选择英国国家电网公司作为实施差价合约和容量市场的主体机构。在政府授权下，英国国家电网公司将对未来电力需求做出评估并组织容量拍卖，新建和已有电源、需求侧资源、储能设施均可参加，由英国国家电网公司代表售电商收购容量，中标者需保证按时足额发电。
三是设立碳排放性能标准。限制新建化石燃料电厂的二氧化碳排放标准为450克/千瓦时。2009年，英国发电机组的碳排放量平均为573克/千瓦时，燃煤机组的平均碳排放量为882克/千瓦时，燃气机组的碳排放量为376克/千瓦时。新的碳排放标准意味着未来英国所有新建燃煤机组必须安装碳捕捉与封存装置(CCS)。
四是建立碳底价保证机制(Carbon Price Floor)。当欧盟碳排放交易市场中的成交价格低于政府规定的价格下限时，由政府补偿其差价部分。碳底价保证机制的正式实施时间为2013年，英国政府为碳交易设定每吨15.7英镑的底价，而到2020年这个数字将增至30英镑，2030年进一步增至70英镑。
对我国的启示
新形势下，促进电力低碳发展成为我国深化电力体制改革的重要出发点。上世纪90年代初，英国进行拆分式改革，很大程度是为了私有化电力资产，这与我国实施电力市场化改革的初衷有本质区别。改革后根据形势变化和实施效果，英国电力市场模式几经调整。近年来随着对改革认识的深化和应对气候变化任务的加重，英国电力改革进入了以促进绿色低碳发展、保障供应安全为核心的新阶段，改革重点从体制拆分转向市场机制的优化完善。我国2002年提出的电力体制改革方案，较多借鉴了英国的改革模式。当前，我国电力改革发展形势已经与十年前有很大不同，新形势下，需要对“5号文”设定的电力改革目标和任务重新审视，及时调整改革思路和路径。（作者单位：国网能源研究院）
（来源：国家电网杂志 ）
