食品安全法修订 重塑分段监管体系

　　马晖

　　6月23日上午，十二届全国人大常委会第九次会议举行第一次全体会议，受国务院委托，国家食品药品监督管理总局局长张勇作关于食品安全法修订草案(下文简称“草案”)的说明。

　　现行食品安全法是在2009年6月1日开始实施的，迄今不过五年时间。此次修订，亦凸显了当前食品安全领域所面临问题的严峻。

　　“我国食品企业违法生产经营现象依然存在，食品安全事件时有发生，监管体制、手段和制度等尚不能完全适应食品安全需要，法律责任偏轻、重典治乱威慑作用没有得到充分发挥，食品安全形势依然严峻。”张勇表示。

　　对于本次修订，全国人大教科文卫委员会在其关于草案的审议报告中称，将通过新的制度设计和法律规定，依法建立“覆盖全过程的监督制度”。

　　落实机构改革成果

　　“这次修订有一个很重要的内容，就是进一步理顺食品安全管理体制，从立法层面将去年的机构改革成果落实下来。”有国家食品药品监督管理总局工作人员表示。

　　此前很长一段时间，食品安全监管领域实行分段监管体制，质量技术监督部门管生产、工商行政管理部门管流通、食品药品监督管理部门管消费。

　　实践证明，监管部门越多，监管边界模糊地带就越多，既存在重复监管，又存在监管盲点，难以做到无缝衔接，监管责任难以落实，食品安全“九龙治水”的监管体制饱受各方诟病。

　　与之同时，是中国当前高发的食品安全事故。2013年，公安部曾专门开展了一次名为“打击食品犯罪保卫餐桌安全”专项行动。据公安部披露的数据显示，共侦破食品犯罪案件3.4万起，捣毁“黑工厂”、“黑作坊”、“黑窝点”、“黑市场”1.8万个，肉精、地沟油、乳制品、保健食品、抗癌假药等食品药品是案件高发领域。

　　有食品安全领域专家表示，过去多部门分段的管理模式，经常出现“都在管、都不管”，“都负责、都不负责”的现象，监管部门缺乏协调合作，治理效果堪忧。

　　去年3月，决策层对食品安全监管体制做出了重大的调整，组建了国家食品药品监督管理总局。

　　《国务院机构改革和职能转变方案》中明确提出，将国务院食品安全委员会办公室以及国家食品药品监督管理局的职责、国家质量监督检验检疫总局的生产环节食品安全监督管理职责、国家工商行政管理总局的流通环节食品安全监督管理职责加以整合，组建国家食品药品监督管理总局。

　　“这就整合食品安全监管机构和职责，对生产、流通、消费环节的分段管理，改为食品安全实施统一监管。”上述国家食品药品监督管理总局工作人员表示。

　　在决策层看来，将食品安全问题更多赋权于新成立的国家食品药品监督管理总局，可以更好整合原来分散在各个部委的监管资源，更为有效地查出违法行为，提升监管效率。

　　而在本次草案中，则进一步用法律条文明确了此前的改革举措。

　　权责相匹配

　　现行的食品安全法第四条规定：

　　“国务院卫生行政部门承担食品安全综合协调职责，负责食品安全风险评估、食品安全标准制定、食品安全信息公布、食品检验机构的资质认定条件和检验规范的制定，组织查处食品安全重大事故”；

　　“国务院质量监督、工商行政管理和国家食品药品监督管理部门依照本法和国务院规定的职责，分别对食品生产、食品流通、餐饮服务活动实施监督管理。”

　　修订草案则在总则第五条中明确规定：

　　“国务院食品药品监督管理部门依照本法和国务院规定的职责，负责对食品生产经营活动实施监督管理，并承担国务院食品安全委员会的日常工作”；

　　“国务院卫生部门依照本法和国务院规定的职责，组织开展食品安全风险监测与风险评估，指定并公布食品安全国家标准”；

　　“国务院其他有关部门依照本法和国务院规定的职责，承担有关食品安全工作。”

　　有熟悉草案制定过程的专家表示，此次提交审议的草案，一方面确立了分工负责与统一协调相结合的新的监管体制，同时也为进一步完全监管体制预留了空间。

　　“在草案中，都用了‘依照本法和国务院规定的职责’，这就留出了一个后面，今后可以具体细化，因为食品安全问题涉及的领域实在是太广了。”上述专家称。

　　与之同时，有另外一种声音认为：食品监管一方面要改变过去分段治理的监管模式，明细权力归属；但另一方面，也要实现权责一致，国家食品药品监督管理总局将权力集中在手上，“他们所承担的责任，也应与权力相匹配才可以”。