民航改革最核心的部分是破除垄断，但阻力巨大，迟迟不能进入议题。 （CFP/图）

　　时隔11年，民航改革先后设立了两个改革领导小组。但无论哪个改革领导小组，都难以触及中航油、中航信和中航材等垄断领域。这些硬骨头如何啃，考验着中国民航业。

　　趁着两会上改革的风声正劲，民航业改革再次提上日程。

　　2014年3月4日，《中国民航报》发布快讯称，中国民航局刚刚成立了全面深化民航改革领导小组及其工作机构。

　　这是时隔11年后，民航系统再次出现改革领导小组。早在2003年，国务院便成立过国家电力电信民航体制改革领导小组。因任务完成，现已撤销。

　　当时的组长是由时任国务院副总理的黄菊担任。小组下面又设立了电力、电信和民航三个改革工作小组。其中民航体制改革工作小组的组长是时任民航总局局长的杨元元，成员单位包括：中编办、发展改革委、公安部、财政部、国资委、税务总局、民航总局。具体工作由民航总局承担。

　　但这一次中国民航局成立的改革小组，主要是民航局主导发起。民航局局长李家祥为领导小组组长，副局长周来振为领导小组副组长，领导小组成员主要是民航局系统的单位。

　　“民航局当然需要自己的深化改革小组，但目前更需要级别更高的国务院层面的整体改革小组。”一位要求匿名的民航内部人士对南方周末记者说。

　　南方周末记者初步统计了一下2013年1月份国务院发布的《促进民航业发展重点工作分工方案》，发现民航改革涉及的部委和机构多达四十多个，甚至包括港澳办和台办。

　　可见，如何协调其他部委的利益，这是民航局成立的改革小组将遭遇的最大挑战。虽然民航局成立了改革小组，但最终能把改革推进多远是个未知数。

　　“挑肥拣瘦”的应景改革？

　　据《中国民航报》披露，为了协调跟其他部委的关系，民航局成立的上述改革小组下设了若干专项小组，以加强改革工作的综合协调。

　　民航局要求，对方向明、见效快的民航改革事项，属于民航局职责范围内可以决定的，近期要尽快提出方案、加快推进；对涉及面广、需要相关部门共同推进的民航改革事项，要发挥民航局的主导作用，近期主动协调，争取相关部门支持，尽早研究提出方案，适时加以推进；对中央和有关部门已经明确的、民航应该贯彻落实的改革事项，要及时研究制订具体方案、坚决推进实施。

　　南方航空集团一位要求匿名的中层对南方周末记者透露，目前这个小组的工作还没有开展，航空公司方面没有得到任何关于改革具体措施的文件传达。

　　“民航局成立的这个改革小组，更多是应景之作。为了落实十八届三中全会的精神，大多数部委都要成立类似改革小组。”上述南航内部人士说。

　　多位参与了早期民航改革的老民航人均表示，目前民航改革进入了深水区，遇到的全是大石头，大家都知道要动一动这些石头，但现在看起来还没有这种勇气、智慧和决心，也缺乏改革的顶层设计，目前大家基本都在绕着石头走。

　　甚至连民航局现任的一位官员也对南方周末记者坦承：“民航改革好改的都改完了，不好改的就是一堆硬骨头，很难啃。对于怎么啃，是个很复杂的工程。”

　　这些硬骨头是什么？上述南航内部人士认为，当下民航改革的冰山主要是机票销售系统、航材和航油采购等方面的垄断。

　　遗憾的是，民航目前回避了这些改革的重点领域。

　　2013年12月，全国民航工作会议从五个方面明确了全面深化民航改革的思路和重点。这五个方面涉及的具体改革领域只有空管体制改革和释放空域资源这一条，回避了中航油、中航信和中航材等垄断领域的改革。

　　“挑肥拣瘦，回避了硬骨头。”一位要求匿名的民航圈人士对南方周末记者说。民航改革小组虽然触及了空管等核心问题，但回避了垄断的话题。

　　对于改革避重就轻的质疑，上述民航局现任官员反驳说：“提出问题永远比解决问题容易。”

　　在很多民航系统的公务员看来，民航业的诸多问题——民航是否真的有垄断？就算有垄断，一旦放开之后带来的各种问题，特别是安全问题如何应对——等都是极其复杂的工作，也是民航改革最难的地方。一些民航系统的官员更是直接对南方周末记者说：“民航改革问题无解。”

　　好改的都改了

　　中国民航业目前经历了三次较大规模和力度的改革。

　　第一轮是跟军队脱钩，军企分开。中国民航局官网信息显示， 1949年11月2日，中共中央政治局会议决定，在人民革命军事委员会下设民用航空局，受空军指导。11月9日，中国航空公司、中央航空公司总经理刘敬宜、陈卓林率两公司在香港的员工起义，将12架飞机飞回到北京、天津。

　　新中国成立后民航在很长一段时期内都归军队管理。在“文化大革命”期间，民航的军事化管理达到顶峰。

　　1978年中共十一届三中全会以后，民航改革提上议事日程。1980年3月，国务院、中央军委发出了《关于民航总局不再由空军代管的通知》，8月4日《人民日报》发表了《民航要走企业化的道路》的社论，拉开了民航改革的序幕。

　　第二轮改革的重点是政企分开。1985年1月7日，国务院批准中国民航局《关于民航系统管理体制改革的报告》，确定按照政企分开、简政放权的原则进行改革。

　　从军队脱钩后的中国民航，从隶属于空军改为国务院直属机构，实行企业化管理。但中国民航局依然是政企合一，既是主管民航事务的政府部门，又是以“中国民航(CAAC)”名义直接经营航空运输、通用航空业务的国有企业。

　　1987年，中国政府开始对民航业进行体制改革。主要内容是将原民航所属北京、上海、广州、西安、成都、沈阳6个地区管理局的航空运输和通用航空相关业务、资产和人员分离出来，组建6家国家骨干航空公司，实行自主经营、自负盈亏、平等竞争。

　　同时把机场业务剥离出来，成立机场集团。航空运输服务保障系统也按专业化分工的要求相应进行了改革。1990年，在原民航各级供油部门的基础上组建了专门从事航空油料供应保障业务的中国航空油料总公司，该公司通过设在各机场的分支机构为航空公司提供油料供应。

　　跟航油一样，诞生了从事航空器材进出口业务的中国航空器材公司；从事全国计算机订票销售系统管理与开发的民航计算机信息中心，即后来的中航信公司。

　　第三轮改革启动于2002年3月，主要的改革手段是对民航业进行重组兼并。主要内容是成立了六大民航集团。包括国航、东航、南航、中航油、中航信和中航材。成立后的集团公司与民航总局脱钩，交由中央管理。2003年国资委成立后，这六大集团划归到国资委管理。

　　同时，把大部分机场下放给地方管理，保留西藏和首都机场等民用机场继续由民航总局管理。

　　2002年第三轮改革浪潮之后，民航大的改革基本宣告结束。这些改革虽然调整大，但大家有共识，争议不大，阻力也不大，方向也很明确，就是政企分开和市场化。

　　接下来民航的改革重点变成了内部深化改革的问题，这一阶段的改革特点是争议大、反复多、力度小。

　　深化改革之难

　　2003年4月，国务院国资委正式成立，成为六大民航集团的大股东，即“新婆婆”。

　　国资委对于民航业重组一直没有一个明确的指导意见，最初几年，主要是在人事权上体现自己的管理职能。

　　“这是因为几大民航集团虽然规模大，但相比国资委管辖的电力、石油和电信等行业就相形见绌。在国资委重点改革领域的时间表上，民航改革自然往后排。”一位要求匿名的接近国资委的民航内部人士对南方周末记者说。

　　直到2006年，国资委才明确表示，国有经济应对七大行业保持绝对控制。这七大行业包括军工、电网电力、石油石化、电信、煤炭、民航、航运。

　　其中，对于军工、石油和天然气等重要资源开发及电网、电信等基础设施领域的中央企业，国有资本应保持独资或绝对控股。有的只要求保持绝对控股即可。比如民航领域的央企，只需要保证国有资本绝对控股即可。

　　2007年，国资委又出台了《2007年国资工作重点——产业布局调整》，其中对民航具体改革做了表述：要推动三大航空公司与地方航空公司的重组，建立以一两家大型企业为主导，以数个中小型航空公司为补充的市场竞争格局。

　　但民航局方面则倾向于先让民航市场充分竞争。当时的民航总局局长杨元元就公开表示：行业发展需要竞争，过早整合对行业和乘客都没有好处。不仅三大航之间要有竞争，三大航与地方航空、民营航空也要竞争。

　　这种分歧正好赶上2007年处于困境中的东方航空决定引入新加坡航空作为战略投资者。当时国航一直阻挠“东新恋”，主张国航来重组兼并东航，打造中国的超级承运人。

　　2007年12月，在“东新恋”进行到最紧要关头的时候，国航掌门人李家祥调任民航局担任局长一职。2008年8月，东航和新航合作最终告吹。

　　在过去12年时间里，中国民航业对改革的方向争论不休，主要是围绕“先做大再做强”，还是“先做强再做大”等展开。但与此同时，航班延误现象越来越普遍，引发强烈的民怨。

　　“过去十年，民航改革没有明确的思路，有点跟着感觉走的味道。比如，当年超级承运人的概念占主导的时候，民营航空审批得十分严格。现在这个概念好像又不怎么提了，因为民营航空的成立审批基本全部放开了。”上述南航内部人士对南方周末记者说。

　　经历了十年的改革徘徊和摇摆期之后，民航改革在2012年被提升到国家高度。

　　2012年7月份国务院发布了《国务院关于促进民航业发展的若干意见》，明确提出民航业存在以下主要问题：民航业发展中不平衡、不协调的问题仍较为突出，空域资源配置不合理、基础设施发展较慢、专业人才不足、企业竞争力不强、管理体制有待理顺等。

　　2013年1月14日，国务院针对上述“若干意见”下发了《促进民航业发展重点工作分工方案》。其中分工方案的第44条明确要求，要加快航油、航材、航信等服务保障领域的市场开放，鼓励和引导外资、民营资本投资民航业。这项工作由民航局、商务部和国家发改委负责，民航局是牵头单位。

　　但遗憾的是，从2013年底全国民航工作会议上传出来的信息来看，民航局改革的重点显然绕开了分工方案里第44条的内容。在这次会议上提出的要深化改革的五个方面里，对中航材、中航信和中航油的改革只字未提。（来源：南方周末）