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                铁路改革下一站：十年后重提网运分离破垄断

    高江虹

　　发改委综合运输研究所副主任李堃在11月12日接受记者采访时表示，期待在此后推进改革工作中，能够在铁路政企分开的基础上，进一步进行网运分离改革，打破现有的垄断局面。

　　李堃认为，网运分离之后，基础性设施的路网公司强调服务性和基础性，以政府承诺回报的方式吸引新投资持续更新铁路网，而在运营层面组建多个竞争性公司，形成竞争市场以保持效率与服务。

　　李堃表示，在一两年时间内理顺铁路管理体制之后，下一步就应该着手拆分中国铁路总公司。

　　建立多个运营主体

　　《21世纪》：对于铁路改革，应该以何种方式进行？

　　李堃：三中全会谈及的是更为宏观层面的问题，一般不会对细节予以过多描述。不过，其实在《决定》细节中，所有措辞都表明要深化改革，而且要成立全面深化改革领导小组，可以寄望于这个小组以后就具体问题做具体的方案。

　　《21世纪》：其实铁路改革是个老话题了。今年终于走出政企分开的一步，铁道部变成国家铁路局和中国铁路总公司，接下来该怎么走？

　　李堃：铁路改革用一句话说就是走市场化的路，围绕着怎么市场化来进行改革。

　　铁路改革的第一步政企分开，已经实现了。下一步改革也像中石油、中石化一样进行拆分，要打破垄断，形成竞争的市场经济。不能完全由中铁总一家来搞铁路，要多个运营主体。

　　《21世纪》：打破垄断是个美好的愿望，该怎么实现？

　　李堃：这个要分类指导，有些行业属性确实有自然垄断的地方，你把它打破了也不可能。比如基础设施、路网，这块具有垄断的属性。打破不了，也不现实。

　　对于这类有垄断属性的基础设施，可以还是由一家公司管，或者属地化管理，也就是说交给地方管，像各地的公路一样，虽然是一个大的公路网，但是管理权分配到各个省管理。

　　路网这块属于基础设施，不一定要强调其竞争性，而是应该强调其基础性和服务性。所以不一定要求打破垄断。

　　但是在另一个运营层面，却是必须要打破垄断的。中铁总现在是一家垄断的铁路企业，没人能跟它竞争，所以他并没有足够的动力去改善得更好，必须要有竞争者，多个运输主体来参与运输市场的竞争，像航空公司那样。

　　一方面，中铁总应该拆分成若干个企业，形成若干个运输主体，在形式上不再是垄断。这些运营公司之间是有竞争关系的，比如像南车和北车，以前都是铁道部的，后来划出来不归铁道部管，还分拆成了两家公司，互相竞争，两家都是国际上知名的中国装备企业了。

　　打断垄断，不但是要内部破题，还要把外部的、民营的资本引进来，可以先搞某一种运输，然后慢慢形成一种综合性企业，与中铁总能相抗衡的运输企业。这样就可以把铁总的垄断打破了。

　　还有一种方法是要把社会资本引进来，像中电投、神华等参与铁路建设运营的企业做大做强，形成中铁总以外的铁路企业共同竞争的局面。

　　网运分离是比较好的模式

　　《21世纪》：欧洲和日本所做的铁路改革，也存在很多争议，我国做这样的改革可能也会受到很大震动，你认为中国的国情适合这样的改革吗？

　　李堃：我觉得应该是可以的，应该说交通的基础设施都是分离的，因为它行业的特性决定的，从电力改革来看，它的基本方向也是厂网分离，虽然铁路客运跟电网不同，但从技术来说分离没有什么大问题。

　　当然，如果网运分离，和传统的管理、运营的模式很不一样，所以会涉及很多人员调整和配置，也会有利益怎么分配、资产怎么划定、费用怎么收等复杂问题。

　　其实这个改革方向一直是有的，后来强调发展，就把这个方案停下来了。我觉得网运分离是一个比较好的模式，虽不能说是十全十美，因为哪一种改革方案都有问题。

　　《21世纪》：在采访时有人也提出了不同意见，认为中铁总刚成立，内部管理梳理还没顺当，不应急于再改革。另外，一个比较严峻的问题是，十二五期间还有很大的建设的任务，网运分离的话，会不会更不利于建设？

　　李堃：这个说法有一定的道理。今年刚刚政企分开，中铁总确实需要一段时间思考它内部怎么理顺，内部到底怎么改革。

　　但是要看到，内部改革的动力永远是不够的，由着内部支配怎么改，可能会有问题。你看现在虽然铁路已经明确政企分开，可是，直到现在，国家铁路局还是没有挂牌，铁路局和交通部到底什么关系，国家给中铁总，包括铁路局和交通部都有一定分工，但是进展这么长时间，仍然没有多少进展。

　　不过我赞同先要给中铁总做内部梳理的时间，从改革实际操作来说，确实需要一个消化、理顺方方面面的时间。

　　另一个问题，我觉得从铁路现状来说，网运分离可能更有利于建设，中铁总现在已经是个企业，从企业经营管理角度，建得越多赔得越多，这就是为什么今年上半年和去年铁路建设投资额下降了，因为作为一个企业来说，如果短期很难产生效益，投进去越多亏得越多，企业的投资怎么可能有积极性？

　　基础设施这一块是个亏钱的投资，铁路线路的建设，尤其是中西部的、偏远地区的线路建设其实是国家需要投资，运输企业未必愿意投，企业愿意投运煤运货的线路，国家目标与企业目标如何一致得起来？

　　所以将路网与运营分离，路网由一家公司(可以是国资的)垄断管理或主导，建设也在国家的支持下完成，这样铁路运营公司没了大额负债投资的压力，运营才能更好。

　　拆分才能吸引投资者

　　《21世纪》：不过，越往后中西部铁路建设需求越大，越是哪些难以挣钱的项目。而且现在国家铁路建设的资金是个大问题，希望引入社会资本参与铁路建设，按您的说法，运网分离之后，路网公司强调其服务性和基础性，这样的公司岂不是更没办法吸引投资者进来了？

　　李堃：是，所以需要国家想办法，给予这类投资固定的回报，以这种承诺性的回报来吸引投资者。基础设施的补贴回报需要分类，分清楚哪些赚钱哪些不赚钱，不赚钱的让投资者进来是不可能的，中西部大多数铁路线路肯定是赔钱的，因此需要政府主导，政府需要给一个承诺的回报，6%或者8%承诺的回报，来吸引投资者。

　　至于东部的路网，他们的客流量大，有可能盈利，可以打包搞上市，像机场和高速公路那样运作。

　　基础设施因为投资大回报时间长，对投资者就缺乏吸引力，中铁总目前运营和基础设施投资都捆在一起，它对社会的吸引力有限。若是把它拆分开，把有吸引力的资产拿去吸引投资者，没有吸引力的资产自己干或者用稳定回报的方式吸引投资者，这样就达成一个大家都愿意参与进来的局面。混在一起，人家反而不愿意也没法子参与进来。

　　打破垄断，让社会资金进来，国家对这个大方向没有疑虑，无非是如何实现的手段问题。如果以中铁总为主导的，恐怕达不到这个目标。将来要是运营和网路分开，经营性业务和基础性业务分开，服务性与竞争性分开，才能实现这个目标。还有一点，国家还要放松管制，社会资金才能进来。（来源：21世纪经济报道）