国家烟草专卖局将近30年的发展历史中，主管部门也在不断发生变化，前后接受过四个部委的领导

　　文 | 张航宇

　　5月中旬，中国石油集团党组召开扩大会议宣布中央决定，廖永远出任中国石油天然气集团公司总经理，相关消息被媒体迅速转发。相比之下，同一天公布的另一条任命却低调许多：

　　国家烟草专卖局召开行业各直属单位主要负责人和国家局、总公司机关副司级以上领导干部大会，中组部副部长王尔乘宣布，凌成兴出任工业和信息化部党组成员、国家烟草专卖局局长、党组书记。

　　国家烟草专卖局同中国烟草总公司一个机构两块牌子，局长凌成兴同时也会是中国烟草总公司总经理。而根据中国烟草总公司披露的业绩，该公司在2010年注册资本570亿元，总资产9699亿元，营业收入7704亿元，净利润1177亿元，平均每天赚3.2亿元。

　　新任命意味着，凌成兴在领导对烟草行业进行统一管理的机构国家烟草专卖局的同时，也管辖着一个盈利能力极强的庞大商业帝国---虽然中国烟草总公司从严格的意义上来说，甚至还不属于央企。

　　而立之年的烟草专卖局

　　作为保证国家税收的重要来源，盐铁专卖在中国有着悠久的历史，从汉代开始就有《盐铁论》这样的专业论述诞生，1000多年后，从美洲传来的烟草也加入了这一行列。

　　1981年，国务院决定实行烟草专营，成立中国烟草总公司作为负责机构，次年，中国烟草总公司正式挂牌成立。在确立了机构后，1983年9月，国务院发布《烟草专卖条例》，正式确立了国家烟草专卖制度。

　　国家烟草专卖局在4个月后正式挂牌成立，与中国烟草总公司同属一套机构，李益三担任首任国家烟草专卖局局长，以及中国烟草总公司经理。

　　随着中国法制化进程的推进，1991年第七届全国人民代表大会常务委员会第二十次会议通过《中华人民共和国烟草专卖法》，取代了实施8年之久的《烟草专卖条例》，中国的烟草专卖制度继续向法制化、正规化的方向发展。

　　烟草实行专卖立法的过程，同时也是全社会对烟草专卖局和专卖制度不断扩大认同的过程。烟草专卖法从组织起草到全国人大讨论通过，历时五年左右。据称其时间之长、难度之大，是过去少有的。

　　国家烟草专卖局近30年的发展历史中，主管部门也在不断发生变化，前后接受过四个部委的领导。上世纪80年代成立之初归轻工业部管理；1993年，根据第八届全国人民代表大会第一次会议的决议，又划归国家经贸委管理。

　　十年后，第十届全国人民代表大会第一次会议决定组建商务部，国家经贸委的内贸管理、对外经济协调和重要工业品管理职能被并入该部，国家烟草专卖局则改由国家发改委管理。

　　在发改委治下5年后，国家烟草专卖局再次转换门庭。2008年召开的第十一届全国人民代表大会第一次会议决定，将之划归工信部管理。因此，凌成兴在出任国家烟草专卖局局长的同时，也担任工业和信息化部党组成员。

　　五任局长

　　在凌成兴履新一两天后，网络上就出现了《我校校友凌成兴任国家烟草专卖局局长》这样带有励志色彩的文章。不过在公开简历上，凌成兴的教育一栏仅记载了中央党校经济管理专业在职研究生一段。

　　55岁的凌成兴出生于江西上高，1980年12月在本地参加工作后很快被提拔，后升任上高县委常委、副县长。十年中，凌成兴完成了从县级到地市、再到省里的三级跳，1990年8月赴南昌出任江西省经委副主任。

　　1992年，35岁的凌成兴进入烟草系统工作，出任江西省烟草专卖局局长及江西省烟草公司经理。江西是烟草大省，“金圣”等品牌一直保持较高速度增长，凌成兴到任后大力推进烟草公司适应市场的水平，企业基础管理不断加强。

　　在烟草系统工作3年多之后，凌成兴转任江西省省长助理，后历任江西省委常委、常务副省长，直到2013年5月再次回到阔别近20年的烟草系统，从地方进京，成为国家烟草专卖局局长。

　　在国家烟草专卖局30年的历史上，凌成兴是第五位局长，他的前任姜成康今年62岁，是一位老“烟草人”，自1984年地方建立烟草专卖局开始就进入烟草系统工作，并在1994年进入国家烟草专卖局，亲身经历了烟草业几十年来的发展。

　　姜成康的前任是江苏南通人倪益瑾，他于1996年开始出任国家烟草专卖局局长，2002年卸任。

　　李益三和江明则是国家烟草专卖局的首任和第二任局长，他们在国家烟草专卖局的创建和发展初期筚路蓝缕。当时国家烟草专卖局和烟草总公司曾有计划地组织相关人员多次出国考察，了解国外烟草业情况，学习先进经验，着重关注卷烟生产设施及设备技术、原材料生产种植、产品销售市场等情况，为中国烟草业的发展提供了不少借鉴。

　　专卖制度下的矛盾

　　自1492年哥伦布从美洲把烟草引入欧洲并逐步扩散到全球，由于烟草贸易带来的高税收，许多国家采取了特殊的国家专卖管理体制。

　　中国在实行烟草专卖管理以前，各地卷烟厂重复建设和盲目发展情况普遍。小烟厂林立，批发渠道混乱。粗制滥造、高料低用、降价竞销的现象比较严重。

　　早在1984年，国务院就发文明确指出，中国烟草行业“实行产供销、人财物、内外贸统一管理和经营，是经济管理体制的一项重要改革”。

　　吸烟有害健康已是共识，政府和社会都不鼓励吸烟，但消费者众多的烟草业又提供了大量税收。既要满足消费需求，又不能不加限制地任意发展---这对烟草的生产经营提出了特殊要求。

　　近30年来，中国的烟草产业有了跨越式发展，从1982年成立烟草总公司到1992的十年间，烟草行业累计实现利税2700多亿元，比新中国成立后前32年的烟草税利总和增长近3倍。

　　从2009年起，烟草行业的工商税利超过5000亿元台阶，但这个利税大户却招致了媒体的批评，其盈利方式再次引发了国内外控烟组织和一些专家的广泛质疑。

　　专卖制度下的烟草行业容易被指“政企不分”。有专家曾指出，烟草专卖局、中国烟草总公司合体，一边要增加产量、增加利税，一边要减少销售。两个相悖的目标能在一套机构中完成，这本身就是一件奇怪的事。

　　而控烟被认为仍停留在口号上，在实际推行中有很大阻力。毕竟，烟草业可为部分地方政府带来可观的税收。而由于烟草业涉及规模庞大的就业人员，控烟会否造成大量失业，也成为烟草行业政策调整前必须考虑的问题。

　　目前希望通过提高烟草税费和产品价格而减少烟草使用、降低吸烟率，收效也并不明显。

　　据统计，我国现有吸烟人数超过3亿，占15岁以上人口的36%。每年有100万人死于与烟草相关疾病，为世界之最。此外，吸烟给我国社会每年带来1860亿元的成本，占GDP的1.9%，吸烟带来的直接医疗成本也高达140亿元，占全国卫生支出的3.1%，间接成本为1720亿元，给社会造成巨大负担。

　　用健康换利税，这笔账怎么算？值不值？或许是今后几年国家烟草专卖局新局长凌成兴需要认真考量的矛盾问题，尤其是在反吸烟力量日益强大的现实之下。

　　国外烟草专卖制度今昔

　　凌成兴需要面临的另一个挑战是如何保住烟草专卖制度，这个实行了30多年的制度近几年来遭到了越来越多的反对。

　　1992年开始实施的烟草专卖法主要规范是烟草专卖品生产和经营，提高烟草制品质量，维护消费者利益，保证国家财政收入。国家对烟草专卖品的生产、销售、进出口依法实行专卖管理，并实行烟草专卖许可证制度。

　　客观讲，烟草专卖制度确实在税收上保证了国家的利益，但另一方面也被不少企业和个人钻了空子，成为超额利润的来源，这成为专卖制度反对者的有力证据，而没有烟草专卖制度的美国常被作为重要例证。

　　美国食品药品管理局是美国烟草业的主管机构，美国众议院2009年4月通过烟草管理法案，授权美国食品药品管理局对烟草行业严加管理。法案规定，美国食品药品管理局成立烟草事务管理部门，检测烟草中的有毒成分，并严格烟草出售程序，审核烟草商品包装等，烟草行业遭受重大打击。

　　2013年1月，美国食品与药品管理局发布了一年一度的《监管议程》。这个议程规定，美国食品与药品管理局打算发布一项根据《家庭吸烟预防与烟草控制法案》的条款管理其他烟草产品的建议条例，对美国的烟草业进行进一步监管。

　　相比美国既有政府严格管制又有市场自由竞争的管制竞争体制，欧洲烟草专卖制度的演变或许更有借鉴意义。

　　在20世纪中期，有大约三分之一的欧洲国家实行烟草专卖体制。而随着欧洲经济和政治一体化进程的推进，特别是1967年欧洲共同体成立后，明确要求成员国取消贸易壁垒、相互开放市场。在这种背景下，各成员国先后放开了国内烟草市场，对国有烟草企业进行私有化改革，最终取消了专卖体制。

　　法国自1770年开始到1995年实行烟草专卖制度，历经建立、完善、政企分离以及部分环节放开直至最终取消四个阶段，一共经历了长达225年的历史。按照欧共体的相关法律，法国于1970年将烟草种植业从专卖制度中剥离，6年后进一步把完全烟草专卖改为不完全烟草专卖，除批发、销售、进出口等环节仍实行专卖管理外，其他各环节全部对民营资金开放。到1995年，法国对其国有烟草公司---法国烟草火柴公司实行私有化，彻底放弃了烟草专卖制度。

　　尽管烟草专卖制度被取消，但是法国依然对烟草实行严格的管制，比如改专卖制度为行政许可和专营制度。烟草进口商和经销商必须申领特种许可证方可开展业务，零售商也必须申领许可证，法国财政对国产卷烟和进口卷烟进行定价，同时实行全国统一零售价。法国烟草公司垄断卷烟批发业务，控制卷烟批发渠道，对欧共体外其他国家生产的卷烟如进入法国市场，须由法国烟草公司代销，不允许其他国家在法国新设卷烟厂。

　　烟草专卖制度是否有变革可能？新局长凌成兴将如何作为？关于这些问题，答案令人期待。