电监会摘牌背后:无核心权力无法推动电改

2013年03月25日 10:11  《财经》杂志  微博 收藏本文     

  十年来,电监会陷入了一个怪圈:没有核心权力就无法推动电改,电改没有进展电力市场便无法建立,没有电力市场就无市可监,无市可监电监会就日益边缘化,更加无力推动电改

  3月18日,位于西长安街的国家电监会在暮色中悄然摘牌。十年来,这个屡屡被戏称为“花瓶”的机构始终未摆脱尬尴处境。

  在此次机构改革中,正部级的电监会并入副部级的国家能源局,其方案堪称“惨烈”。国家能源局的编制仅170余人,而电监会系统的编制则超过300人。此外,能源局作为能源综合管理机构,仅有电力司等少数部门是真正的对口部门,编制就更加稀缺。

  “都在等三定方案,现在我自己都不知道要往哪里去。”国家电监会一位反复表示不能透露姓名的官员告诉《财经》记者,他多年前放弃了更实惠的职务调至国家电监会,期望能在改革中有所作为,然而光阴蹉跎,黑发变白发,他却不得不面临“再就业”。

  令人嗟叹的不仅仅是个人命运。从成立到摘牌,十年来国家电监会一直未能搬离其监管对象——国家电网[微博]公司的总部大楼,这最终也成整个机构命运的隐喻。

  除了缺乏最重要的价格监管权、项目准入权和电力调度权外,十年来,中国电力市场进步甚慢、远未成形,导致“花瓶”和“无市可监”的尴尬名声,一路伴随电监会前行。

  同为市场监管机构的证监会[微博]、银监会、保监会,个个风生水起,与之形成鲜明反差。

  新组建的国家能源局仍由国家发改委管理,新机构主要职责包括:拟订并组织实施能源发展战略、规划和政策,研究提出能源体制改革建议,负责能源监督管理等。

  “这事说小不小,说大不大。”电监会一干部如是说,“撤并只是大部制改革的小动作,如何整合还无清晰框架。”

  新的国家能源局局长由电监会“末代掌门”吴新雄担纲。他出身基层,经验丰富,在业界口碑甚佳。这两年,其在电监会“被窝里打拳”,却也做得有几分起色。

  诸多电监人士和改革派,都曾将电监会重整河山的厚望寄托在吴身上。甚至有人称,吴此去能源局,是中央政府筹建能源部的前奏。

  更多的人则评价,电监会重回发改委麾下,意味着“十年电改”已宣告失败,中国重新回到了十年前依靠行政力量主导垄断行业改革的起点。

  前三棒

  “成立十年来,电监会没有多少突出成绩。”上述电监会人士说,“更多的是履行一些普通职能。”

  2002年,中国酝酿新一轮电力体制改革,电监会应运而生。彼时的一个焦点是,电监会可从前身是国家计委发改委的手中,分割到多少权力。

  2002年11月21日,国务院任命原浙江省长柴松岳为电监会主席。三位副主席,分别为国务院体改办原副主任邵秉仁、中国建设银行原副行长宋密、原国家经贸委电力司司长史玉波。

  柴松岳称,电监会最大的课题,是如何成功实现对竞争性发电公司、垄断性输配电公司及电力调度交易中心的三大监管。

  在旧有体制中,电力项目和电价审批权属于国家计委,产业政策、行业管理属于国家经贸委,企业财务管理属于财政部。

  有人指出,价格与准入两大监管,应是电监会基本职能,否则其将“沦为花瓶”。

  不料一语成谶。在国家后来赋予电监会的11项主要职责中,并无上述两项职能。其中第六项如是表述:根据市场情况,向政府价格主管部门提出调整电价建议;监督检查有关电价;监管各项辅助服务收费标准。

  所谓“政府价格主管部门”,正是国家发改委及其麾下的价格司。

  电监会的第十项职责是:按照国务院的部署,组织实施电力体制改革方案,提出深化改革的建议。

  这终于成为电监会挣脱不掉的一个怪圈。没有核心权力,便无法推动电改;电改没有进展,电力市场便无法建立;没有电力市场,电监会则无市可监;无所作为则边缘化,更无力推动电改。

  这十年,与电力有关的项目备案制度形同虚设,和审批一样繁琐;价格审批却越拧越紧,无所不批,无事不批,已成为中国市场经济建设过程中的一道奇怪的风景。

  在柴松岳时期,电监会完善了监管组织框架,6个区域电监局和11个城市电监办挂牌成立。虽无市可监,但队伍极度膨涨。

  一个监管机构,无法可依是件荒唐事,但这却偏偏发生在电监会身上。成立两年后,《电力监管条例》姗姗来迟。但是,业界呼唤了多年的《电力法》修改,至今毫无动静。

  柴松岳坚决反对“省为实体”,力推区域电力市场建设,主张在区域电网范围内实现竞价上网。但其时运不济,东北电力市场开张之际,先是遭遇全国性电荒,而后煤价狂涨,终于导致东北实验的失败。

  这亦是后几任电监会主席的尴尬。自2002年以来,中国经济年年高速增长,“保供给”已成能源行业第一要务,市场化改革一推再推。

  柴还力推大用户直供电。但在电网独买独卖的电力交易体制下,直供电成了地方政府为高耗能企业讨便宜电的工具,与供需直接对接、促使电价市场化的初衷几无关系。

  柴松岳在任时期,一直强调“不越位,不错位,不缺位”,但彼时电监会干部要求发改委让权的声音此起彼伏。

  2005年1月,一份《电价形成机制与电价监管》的研究报告出炉。这份亚洲开发银行和电监会提供经费70万美元支持的报告称,“根据国际经验,从改革方向看,电价审批权应逐步赋予国家电监会。”

  2005年4月,中央编办下发了《关于明确发改委与电监会有关职责分工的通知》,电监会的“夺权”活动终告失败。

  2006年底,柴松岳到龄退休。其对《凤凰周刊》表示,“刚上任的时候,我也是信心满满,想大干一场,现实却没有我想象得那么简单,很是无奈。”

  接任者是国务院副秘书长尤权。中国的改革,多是自上而下推动,故业界当时对尤权寄予厚望。

  尤权上任后,国家电监会迅速完成了“厂网分离”的遗留工作。在其任内,电监会年度监管报告发布形成制度化。尤其是第一份监管报告的新闻发布会,由国新办主办,声势浩大。

  首份报告把矛头直指电网垄断,认为“当前供电环节的特点是两大电网公司(国家电网和南方电网)寡头垄断,普遍服务未完全实现,城乡与地区差异依然存在,配合产业调控的差别电价基本未得到执行”。

  2008年3月,尤权重回国务院副秘书长岗位。

  电监会第三任掌门,是原信息产业部部长王旭东。王旭东在任期间甚是低调,很少出现在媒体上。但其一直大力倡导大用户直供电,尤其对内蒙古电力多边交易市场鼎力支持。为此,不惜和发改委多次唱反调。

  “末代掌门”

  2011年6月,江西的“经济省长”吴新雄接掌电监会。他除了人称的铁腕强硬外,其滔滔不绝的口才,为电监会上下留下深刻印象。

  “开始我以为他不懂电,没想到他如此精通。”电监会一位副司级干部回忆。

  这应得益于其在基层多年的招商引资经历。“他当过省长,对‘省为实体’体会深刻。”上述干部称,“我觉得,他赞成省为实体。他认为这是中国国情,但同时认为电改的大方向没错,在一次内部会议上大谈要推行输配分开,为电价改革打好基础。他用高速公路形容电网,用过路费形容输电费用。”

  2011年7月,电监会发布了《电力调度机构信息报送与披露办法》。调度,是电网企业的核心机构。历史上,因为信息不对称,监管部门很难对电网调度做出监管,“甚至材料也不报送”。

  在国外,调度机构有的独立运行,有的设在电网内部,但其都得到了有效监管。但是,中国的电力调度一直呈现“黑箱化”,许多发电企业敢怒不敢言。

  国家电网一直宣称要坚持“输配一体化、调度电网一体化、电网交易一体化”,但业界要求调度独立的声音绵绵不绝。电监会办公厅副主任俞燕山更是撰文提醒各界警惕“否定电力改革的市场化方向,幻想回到发、输、配、售垂直一体化垄断经营的旧体制”的想法。

  俞文中还提出,应剥离电网企业占有的行政公权力,实现电力调度、交易的公开、公平、公正,为逐步放开大用户减少技术壁垒。

  2011年11月,电监会出台《输配电成本监管暂行办法》,并在苏州、深圳开展了输配电财务及成本独立核算试点工作——这被认为是触到了电网的痛处。

  2012年3月,电监会首次提及将研究制定《电力监管法》,同时要推动《电力法》修订。

  “有为才能有位。”这是吴新雄的口头禅。

  困局犹在

  吴新雄并非泛泛而谈。2012年电监会一反常态,开始对监管对象痛下狠手。

  2012年6月,电监会公布了《2011年电能交易价格的监管报告》。报告称,电网企业存在输电费用收取环节多、标准偏高、多收费用等问题,比如新疆电力公司多收输电费约9700万元,华中电网多收输电费6480万元。多达数千万元的乱收费比比皆是,阻碍了跨省跨区电能交易。

  另外,国家电网各线路综合折旧率普遍较高,最高达到11.99%,而南方电网各线路也达到7.21%,均大大超过4%的定价折旧率(按25年经营期计)。

  在国外,电力监管部门的主要监管对象,正是需要政府定价的垄断输配环节;而发电售电和电力建设领域,则因充分竞争无须过分监管。但在我国,却似乎颠了个个。

  近几年,五大发电集团跑马圈地,扩张速度极快,使中国电力装机在短期内突破了10亿千瓦,位居全球第一。但许多专家指出,这些国有发电企业并非真正的市场主体,只重规模不重效益。

  国资委[微博]号召央企做大做强、走出去后,国家电网逐渐壮大,许多业务和做法,已经偏离了电力改革的方向。五大发电集团亦实现产业多元化,其中一些产业与主业相关性不足,违反了专业化分工原则。但站在企业角度看,响应上级号召,实现国资增值保值,做大做强,也无可厚非。

  这种制度设计和监管框架的矛盾,过去、现在都在影响着电监会正常发挥监管职能。即便其并入能源局,也依然会长期存在。

  原国家能源局局长张国宝曾公开称,能源局亦受到多种体制掣肘。他曾经反对国家电网收购许继、平高,认为这有悖于主辅分离,结果国资委[微博]却批了;而能源价格,能源局亦无发言权,仍在发改委价格司。

  吴新雄领衔新组建的国家能源局后,依然要面对同样的困局。

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