■ 《国务院关于促进民航业发展的若干意见》昨面世

　　在被披露“即将出台”一年后，《国务院关于促进民航业发展的若干意见》终于面世。

　　7月12日，中国政府网发布《国务院关于促进民航业发展的若干意见》(以下简称《意见》)。《意见》提出了包括加强机场规划和建设、大力发展通用航空和加快建设现代空管系统等十大任务，以及加强立法和规划、加大空域管理改革力度和改善金融服务等六大政策措施。

　　位列《意见》主要任务“第一条”的是，“加强机场规划和建设”。其中提到，“机场特别是运输机场要按照国家经济社会发展和对外开放总体战略的要求，抓紧完善布局，加大建设力度。机场规划建设既要适度超前，又要量力而行，同时预留好发展空间。”

　　一资深航空业内人士向早报记者表示，《意见》中不少政策和规划是原先“民航强国战略”和2011年4月发布的《中国民用航空发展第十二个五年规划》(以下简称民航“十二五”规划)中的内容，本身亮点不多，“唯一让人难以捉摸的是，什么叫适度超前。”

　　规划期限直至2020年的《意见》并未列明具体建设指标。而根据中国民航局此前的计划，未来五年，中国将新建机场70座，改扩建101座。到2015年，中国将新增飞机2000架，总数将达到4700架左右。

　　包含“十三五”规划？

　　早在2010年3月，时任中国民航局副局长的王昌顺就已经表示，争取国务院出台“加强发展民航业的意见”。2011年7月，中国民航局局长李家祥在中央党校作专题报告时透露，《国务院关于促进民航业发展的若干意见》即将出台。

　　上述业内人士猜测，之所以推迟《意见》的公布，或许是在等待一个合适的时机。“目前经济增速放缓，整个交通运输业除了公路行业稍微好点，其他都不理想。虽然民航总体效益还算可以，但是增速在下降。”该人士表示，出台《意见》，说明政府在挺民航业。

　　值得注意的是，相比民航“十二五”规划，《意见》直接给出的是到2020年的发展目标，其间可谓包含了“十三五”规划。

　　与民航“十二五”规划相比，《意见》给出的部分目标增幅各有差异。民航“十二五”规划中年运输总周转量年均增长13%，航班正常率高于80%，通用航空飞行总量翻番预计达到70万小时。而《意见》中的同类目标分别为“增长12.2%”、“80%以上”、“200万小时”。

　　机场建设要适度超前

　　机场建设无疑是民航业发展的主要目标之一，民航“十二五”规划的重点之一，就是缓解大型机场容量饱和问题，积极发展支线机场。

　　《意见》要求，“着力把北京、上海、广州机场建成功能完善、辐射全球的大型国际航空枢纽，培育昆明、乌鲁木齐等门户机场，增强沈阳、杭州、郑州、武汉、长沙、成都、重庆、西安等大型机场的区域性枢纽功能。新建支线机场，应统筹考虑国防建设和发展通用航空的需要，同时结合实际加快提升既有机场容量。要整合机场资源，加强珠三角、长三角和京津冀等都市密集地区机场功能互补。”

　　今年5月，李家祥曾透露，目前中国运营机场共180个，2011年整体盈利53亿元，但其中119个小机场亏损，亏损额为20亿元左右，大约一个机场亏损1600万元。李家祥一度强调，机场是公共基础设施，不能单纯从盈利来考虑。

　　《意见》指出，机场特别是运输机场是重要公共基础设施。要按照国家经济社会发展和对外开放总体战略的要求，抓紧完善布局，加大建设力度。《意见》还提到，“深化机场管理体制改革，进一步明确地方政府在机场发展中的主体责任和相关职能”。

　　细心者不难发现，“要开放，修机场；要想强，上民航”，如今成了一些地方政府的新口号。机场建设和地方政府参与筹建地方航空公司，又蔚然成风，上世纪90年代民航改革初期地方航空纷纷上马的一幕正在重演。

　　“机场现在都是下放给地方政府，既然说了是公共基础设施，就意味着是国家财政掏钱，亏损的话，又要财政来补贴。”上述业内人士表示，但不能确定到底是经济带动了航空业建设，还是航空业带动了当地经济。“有些机场短期内很难扭转这种局面，而且如果没有相应的产业，例如旅游业的话，就更难了。”

　　另一名业内人士更是直言，即便有补贴又能补贴多少，“投资讲求回报，现在大多数中小机场都是亏损的，补得过来吗？”

　　加大机场建设力度，并不意味着能保证各个机场顺利发展，尤其是在珠三角和长三角这两块机场密集区域，即便是整合资源也面临着互相竞争的局面。

　　“珠三角的五个机场——香港、深圳、广州、澳门、珠海距离近，空域重叠多，互相竞争，你让每个机场怎么去定位？”前述业内人士直言，这里面不仅仅是经济层面的利益。相对于珠三角，长三角区域更应考虑统筹，“华东地区的机场没有统一的机场集团，虽然经济发展快，但结果是谁也吃不饱。”

　　该人士还表示，如何界定“适度超前”，目前没有明确的标准，虽然该说法此前提过，“但把握不了这个超前的尺度。”

　　空域改革再上台面

　　有业内人士向早报记者表示，其认为《意见》中最大的亮点是政策措施中的加大空域管理改革力度，“如果空域开放程度不够，其他都是空谈。”

　　《意见》要求，实行航路航线截弯取直，提高临时航线使用效率。同时，“以充分开发和有效利用空域资源为宗旨，加快改革步伐，营造适应航空运输、通用航空和军事航空和谐发展的空域管理环境，统筹军民航空域需求，加快推进空域管理方式的转变。”

　　“其实有一些国际航线，例如中东到北京的，已经实现了取直。主要还是利用新的导航系统和技术。”该人士表示，从政府层面来讲，肯定要进一步开放，但怎么操作和落实还没有明确，就以目前的低空开放来讲，也没有真正开放，很大程度限制了通用航空的发展。

　　事实上，国务院已经意识到了未来通用航空发展的潜力。《意见》提出，要大力发展通用航空，巩固农、林航空等传统业务，积极发展应急救援、医疗救助、海洋维权、私人飞行、公务飞行等新兴通用航空服务，加快把通用航空培育成新的经济增长点。

　　民航“十二五”规划中曾提出，要重点培育3至5家骨干通用航空企业。中国民航业目前拥有通用航空企业123家。

　　此前曾有通用航空企业人士向早报记者透露，由于低空开放政策停留于表面，航线审批手续依然复杂，通用航空企业受益程度有限，不得不通过其他方式来获取利润。

　　◎ 新闻附件

　　■ 民航业发展目标

　　到2020年，年运输总周转量达到1700亿吨公里，年均增长12.2%，全国人均乘机次数达到0.5次。运输航空百万小时重大事故率不超过0.15，航班正常率提高到80%以上。通用航空实现规模化发展，飞行总量达200万小时，年均增长19%。航空服务覆盖全国89%的人口。

　　■ 民航业扶持措施

　　在海洋地区增辟飞越国际航路。推进生物燃油研究和应用。

　　选择部分地区开展航空经济示范区试点，加快形成珠三角、长三角、京津冀临空产业集聚区。

　　推动修订《中华人民共和国民用航空法》。编制全国空域规划和通用航空产业规划，完善《全国民用机场布局规划》。各地区编制本地民航发展规划。

　　逐步推进民航运输价格改革。完善民航机场和空管收费政策。加快航油、航材、航信等服务保障领域的市场开放，鼓励和引导外资、民营资本投资民航业。

　　加强空管核心技术、适航审定、航行新技术的研发和推广，推动北斗卫星系统在民航领域的应用。对民航行政机构专业技术人员薪酬待遇等实行倾斜政策，稳定民航专业人才队伍。

　　中央财政继续重点支持中西部支线机场建设与运营。实行燃油附加与航油价格的联动机制。支持符合条件的临空经济区按程序申请设立综合保税区等海关特殊监管区域，按规定实行相应的税收政策。

　　研究设立主体多元化的民航股权投资(基金)企业。鼓励银行业金融机构对飞机购租、机场及配套设施建设提供优惠的信贷支持，支持民航企业上市融资、发行债券和中期票据。完善民航企业融资担保等信用增强体系，鼓励各类融资性担保机构为民航基础设施建设项目提供担保。稳步推进国内航空公司飞机第三者战争责任险商业化进程。

　　来源：中国政府网《国务院关于促进民航业发展的若干意见》