电改推进存最大悬疑 国家电网与发改委意见不一
于华鹏
2002年—2012年，电力行业的往日与今昔错综交织。
从厂网分离、电监会成立，到辅业剥离、区域电网设立分部，电力行业的分分合合无不渗透着2002年电改“5号文”的影响。
那份近万字的电力体制改革方案，谋定了中国电力行业未来的发展方向，然而，十年过去，以“打破垄断，引入竞争”为主要目标的这场改革，究竟进展如何？我们又应如何评价这场改革？
更有甚于，下一个十年，中国的电力业改革又将如何描摹？
自本期起，我们推出《电改十年》系列报道，与读者一起走进中国电力行业。
输配分开，有没有必要？
作为电力体制改革四步走计划的第三步，当前正面临来自各方较大的争议。
日前有媒体报道称，国家电网(微博)公司总经理刘振亚首次公开表态，认为“应坚持现有输配一体化、调度和电网一体化的格局”。
然而，按照2002年既定的“电改方案”即业内通称的5号文，则要求电网企业逐步对配电业务实行内部财务独立核算，从而实现电网企业输配分开的重组。同时，对输配电价也进行独立核算，并最终形成上网电价、输电电价、配电电价和终端销售电价的四类电价。
是按电改方案继续推进，还是顺应相关电力企业的“意见”？电改又一次出现方向的摇摆。类似的“认识”冲突，在电改的十年推进中，并不鲜见。
甚至于，在“5号文”的设计之初，同样存在着“向左走，还是向右走”的分歧。
5号文出台背后
“实际上，整个电力改革思路的形成还要往前推。”在谈到作为电改方案的5号文的出台时，当年为原国家电力公司设计改革方案的中国标准咨询公司总经理刘纪鹏(微博)对本报记者表示，电力体制改革的源头应从撤销国家电力工业部，组建国家电力公司开始。
1996年12月，国发48号文决定组建国家电力公司，次年1月，国家电力公司正式挂牌成立。而且在成立之初，电力工业部并未马上撤销，而是与国家电力公司并存，实行双轨制运行。
按照当时的方案设计，组建国电公司是要通过对国电的公司改制，实现政企分开，打破垄断，引入竞争，建立规范的电力市场。
很快，1998年3月，电力工业部正式撤销，原管电职权移交当时的国家经贸委电力司。改革的第一步政企分开完成。
此后，电力改革的主体全部集中在国电公司本身，且主要解决其一家独大的垂直一体化垄断格局。
“就是这个时点，1998年的6月，国电公司找到我，提出给他们做改革方案的要求。”刘纪鹏表示，“8月份，我为国家电力公司做出了第一个改革方案《国电公司职能部门及部分直属公司改革方案设计》，这个方案主要是解决和重新设计当时国电公司的组织机构。”
记者在刘纪鹏的办公室，看到了在5号文出台前后，刘纪鹏为电改设计了7套方案。这7套方案，有个明显的分界点，即2002年国务院发布的5号文。前者主要是为国家电力公司时期操刀改革方案，后面几套方案则为5号文发布后，如何分配公司相应资产和切割资产进行方案制定。
此前，电改方案主要由国家电力公司自己设计并执行。然而，就是因为进行的是公司以自我为主体的改革，引发了诸多问题。
这期间，有两件电改的标志性事件不可回避，并引发争议。其一，即1998年年底，国务院办公厅转发了《国家经贸委关于深化电力工业体制改革有关问题的意见》，随后经贸委在黑龙江、吉林、辽宁、上海、山东和浙江等地展开以省为实体的厂网分开。这在后来，被认为虽打破大区电网结构，却形成了以省为壁垒的电力资源垄断。
引发大争议的标志性事件却是二滩水电站建成即亏损，该问题被视为电改的转折点。
1998年，二滩水电站首台机组投产，年发电量高达170亿千瓦时，按照设计，水电站主要为四川省提供电力需求，但是建成时，电力供需发生了急剧变化，先是重庆市作为直辖市单列，本来大部分本应送向重庆的电量，对方却只接纳了30%左右，而且受1997年东南亚金融危机的影响，四川电力整体需求出现了供大于求。
数据显示，二滩电站1998年到2000年三年间的弃损电量高达183亿千瓦时，水库蓄水无奈白白放掉。
此事随后引起了时任国务院总理的朱镕基和副总理曾培炎的关注和介入，前者开会要求重新审视电改的进程。
其实此间，对于电改业界也开始出现不同的声音，最具代表性的为时任国家计委基础产业司处长的王骏发表的《令人沮丧的电业改革》，认为以“省为实体”的发展方针，将导致各省以邻为壑，关闭电力市场，而且导致发电装备技术水平在结构上发生恶化。
由此多方合力作用下，电改主导权开始从国家电力公司转向国家计委。2000年11月，国务院下发69号文，宣布暂停以省为实体的电改工作。同时成立以国务院副总理吴邦国为核心的电改领导小组，时任国家计委主任的曾培炎任组长，张国宝、王骏等也被吸纳进来。
原国电公司的电改方向主要为以“全国一张网”为前提进行电力的市场化改革。然而，新成立的电改领导班子，则主张拆分电网，破除垄断。
此后，双方围绕拆分还是不拆，进行了激烈的争论，并提出了多种方案，总结来看，主要是国电电力公司提出的“1＋6”方案和国家计委电改小组提出“0＋4”方案。
前者主张保持国电公司主体不动，在其下分设华北、东北、西北、华东、华中和南方6个区域电网公司，然后实行厂网分开，竞价上网。而后者则主张取消国电公司，组建东北、北方、长江和南方四大电网公司，国电直属电厂与电网公司脱离隶属关系，实行厂网分开，此后再将全部发电厂(站)组建成几个电源公司，实行竞价上网。
前者被业界认为是按发输配售四大环节“大卸八块”的纵向分拆，后者则在当时被称为纵横并用的“破碎式改革”。
随后，上述方案被国家计委“中和”，2001年5月，国家计委上报了“1＋6”的改革方案，即为5号文的雏形。方案主要内容是在拆分国家电力公司的基础上，以国电公司的资产为班底成立国家电网公司，并作为华北、东北、西北、华中、华东和南方6个区域电网公司的出资人代表，在时机成熟时，将西北与华北，华中与华东公司合并，最终形成四大区域电网公司。
应该说，该方案“吸收”了双方的意见，但由此，也产生诸多模糊地带，比如国网公司与区域电网公司的关系，是总公司与分公司的关系，还是并行的计划单列，方案没有给出。
当该方案为此后的电改方案明晰了一点，即国家电网的职责为跨区线路的管理和调度，区域电网主要经营所辖地区的电网。
然而方案拿出来讨论后，旋即遭到各方的质疑，并被指摘反垄断的力度不够。其实，此间方案出台前，美国加州爆发了电力危机，此次危机让方案制定者多出一条顾虑，即在破除垄断的同时，仍需兼顾电力安全。
此后，双方再次围绕方案进行博弈，方案此后多次被“中和”，最终确定了将南方电网独立出来先行试点的方案，同时明确了国家电网与区域电网的关系，即区域电网独立运作，与国网仅保持股权上的关系。
这就是最终成形的“电力体制改革方案”，即5号文，于2002年2月正式发布。
然而就是这份妥协的方案，没有厘清的诸多界限，为此后的改革推进带来了众多新的问题，以至于制定双方在10年后回顾电改的成败时，发出了少有的共同声音：不满意。“作为参与者，我也不满意，国家发改委作为改革的主体并不负责任，拆分后引发了电荒，所以我说5号文是在一个错误的时间，以错误的方式，推进了一个错误的改革。”
而国家电监会的杨明舟则以《中国电力工业体制改革基本不成功》为题直指5号文的不彻底，认为对国家电网的拆分力度不够。
一位不愿具名的原国家计委方面的方案制定参与者也表示了对于5号文推进10年的不满，认为市场并未按照其既定的放开发配售环节，监管输电环节的市场化格局，相反在电价统购包销的路径上越走越远。
电改十年，那些事
2002年到2012年，电改5号文发布后的十年里，电力行业发生了很多变化，这些变化让各方开始重新审视电改和5号文。
5号文后最大的变动来自厂网分离。当时，按照5号文的要求，国家电力公司拆分为“两网、五公司”七大电力巨头。
然而拆分后随即出现了令人尴尬的局面，由于1999年国家曾作出三年内不上大的电力项目的决定，导致在2002年后，缺电现象开始凸显。直至2004年，爆发大规模的全国性电荒。
此后，2008年和2011年再次爆发大规模电荒。两次电荒都直指煤价的上涨，不同的是，2008年那次，主要是装机不足，而2011年的电荒，则为发电企业积极性低迷。
十年内，发生3次大规模的电荒，很多人开始将其与2002年的电改方案联系在一起来分析看待，其观点主要是电改的执行过于落后，在煤炭完全市场化放开的同时，电力行业的价格并未实现市场化，导致了煤炭价格和上网电价以及销售电价的不对称。
对此，在2004年电荒后，国家发改委提出了缓解局面的“煤电联动”机制，即以不少于6个月为一个煤电价格联动周期，若周期内平均煤价较前一个周期变化幅度达到或超过5%，便将相应调整电价。
但是，煤电联动在8年内只联动了4次，而且都是在电荒时期，规定的时间和范围要求并未按照规定执行。同时，煤电联动的出现，虽然缓解了煤电矛盾，但却将电力的市场化进程一再推迟。“国家发改委对电力价格采取统购包销的方式，限定两头的发电上网电价和销售电价，对电网企业的输配电价实行价差，这就导致了电力市场难以放开。”刘纪鹏对本报记者表示，开放的电力市场应该是放开两头，监管中间，即让上网电价和销售电价以买方和卖方的形成直接交易，国家有关部门只需要对中间的输配价格进行定价和监管。
然而，竞价上网举步维艰的同时，煤电联动的政府调控定价，再次为电力价格的市场化设立了新的障碍。
除了电荒，在5号文发布后，还有三件事情影响着电改的进程。
2003年，具有正部级编制的国家电监会成立，开始对电力行业进行监管，然而，这个具有和电监会及保监会同样权力的机构却并没有如建立之初的绝对权力。对于电监会而言，最大的电价监管，始终在国家发改委手中。
一位不愿具名的电监会内部人士甚至向本报记者抱怨称，现在的电监会的权力只是向电力企业核发市场准入证，对于价格监管始终没有实权。
不仅如此，电改方案设计属多头设计，发改委、能源局、电监会，甚至国资委等部门，都在主导撰写具体的电改方案。
另外一个影响电改进程的事件是电网的主辅分离，在2003年完成厂网分离后，即进入主辅分离阶段，然而由于2004年的电荒和2008年的冰灾，对于主辅分离的推进出现了多种意见和界定。
引发争议最大的事件即2008年国网提出的辅业界定和2009年国网收购许继平高一事。
2007年之前，电力辅业改革的方案一直由当时的电力改革领导小组拟定，2007年后，改由国资委主导，后者并于当年提交《电网主辅分离改革及电力设计、施工企业一体化重组方案》，方案基本按照5号文中的规定，明确除电网必要的电力科研机构外，其他有关电力设计、修造、施工等辅助性业务单位，都要与电网企业脱钩，从电网剥离。
但是，2008年年初，一场雪灾对全国范围的电力设施造成了较大冲击，由此，电网公司提出了应将设备制造、电力勘察设计和送变电作为电网重要业务保留的意见。
此后，主辅分离改革陷入僵持。直至2010年，国资委再次启动改革，并于2011年9月将电力辅业进行剥离合并。按照分离方案，两家电网公司的勘测设计企业，火电、水电施工企业和电力修造企业剥离，同时并入新成立的中国电力建设集团有限公司和中国能源建设集团有限公司。两者分别由中国水利水电建设集团、中国水电工程顾问集团和中国葛洲坝集团、中国电力工程顾问集团重组而来。
从这次剥离来看，国家电网并没有将争议较大的电力设备制造剥离出来，而是在2009年收购电气设备制造龙头许继集团和平高集团，并将其打包放入新成立的中电装备旗下，随着16家电力设备行业龙头企业的加入，一个冲击ABB和西门子(微博)的国产设备巨头产生。
不仅如此，进入2011年后，国家电网开始着手动刀区域电网。从4月下旬到5月上旬，国家电网公司在西北电网、华中电网、华东电网、东北电网分别加设西北分部、华中分部、华东分部和东北分部。此后的12月份，最后一个争议较大的区域电网公司华北电网也被分拆，分成国家电网华北分部和国家电网冀北子公司两部分。
这被外界视为国家电网对区域电网的架空和收权。因为按照国家电网设定的分部职责，区域电网分部将只作为派出机构，电网规划、电力调度等管理职能由国家电网公司总部授权行使。而且，国家电网同时将四大区域电网公司的主要经营性资产按属地化原则划转到省网公司。
“在经历这么多事情后，我们应该重新思考我们究竟需要什么样的电改，电改的许多界定也应该重新厘清，比如电力设备是应该作为电网主业保留，还是作为辅业剥离出去，如果剥离出去，是不是同样存在垄断，还是从一个垄断公司转换为另一个公司的垄断？”厦门大学能源经济研究中心主任林伯强(微博)对本报记者表示。
谁的路径
10年，电力改革提出的“厂网分开、主辅分离、输配分开和竞价上网”完成了一半。即使对这一半的改革，业界也都一致认为“改革并不彻底”。
接下来，电改将进入“深水区”。在刘纪鹏和王骏等人看来，电价始终是牵动电改的牛鼻子，电价机制的改革，将左右电改的成败。
本报记者从多方渠道获悉，目前发改委、能源局和电监会都相应启动了下一轮电改的方案拟定。其中，电监会数月前向各地电监办下发了《2012年推进电力改革工作方案》，并首次启动对电网企业输配电成本专项检查，不仅如此，电监会还成立了“推进电力改革领导协调小组”，启动电改顶层设计。
同样释放出强烈电改信号的，还有日前国务院批转了发改委《关于2012年深化经济体制改革重点工作意见》，其中两次提及“输配电”，一是提出“稳步开展输配分开试点”，二是要求“开展竞价上网和输配电价改革试点”。
目前，深圳和苏州今年有望作为首批输配分开试点进行独立核算。然而，有媒体报道称，国家电网公司总经理刘振亚日前首次公开表态，认为“应坚持现有输配一体化、调度和电网一体化的格局”。
也就是说，国网公司首次明确了对“输配分开”的不同意见。鉴于2008年冰灾国网公司对电力设备制造行业的保留吁请，下一步电改方案的继续推进，会否顺应相关电力企业的“意见”，也成为电改下一步推进的最大悬疑。
“目前，对于电改的方向，各方是一致的，但对于电改的路径，却千差万别。”刘纪鹏表示。
中国经济体制改革研究会电力行业研究员胡军峰也对本报记者表示，“如果无法厘清输配成本，或者说不能分开输配，暂时可以回避这个问题，但有个前提是实行输配单独定价，将上网电价和销售电价交给市场定价，中间的输配由相关监管机构核定统一的价格。”“改革行至目前，我认为需要从三方面开刀，其一是破除国家电网对电价的统购包销，实行厂商和大用户的直接交易；其二是发改委应将电价监管权力快速移交到电监会，做到只管输配电价格，其他价格一律放开；其三是迅速把发改委项目审批的权力朝组建大能源委方向发展，把现在能源局、电监会和发改委价格司三合一。”刘纪鹏建议称。
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