帕累托之法

　　2008年12月15日，世界贸易组织(WTO)上诉机构公布关于中国与美国、欧盟和加拿大就中国《构成整车特征的汽车零部件进口管理办法》争端的终裁结果，上诉机构在汽车成套／半成套散件(CKD/SKD)进口关税待遇等方面支持了中方的上诉请求，但维持了世贸专家组此前认为《办法》构成歧视、违反国民待遇的裁决。

　　消息传来，汽车业内外凉热不同：“入世7年来首次败诉”的标题登上了各大众媒体的经济头版，但汽车业内人士大都反应平静，或称对此早有准备。

　　按照相关程序，上诉机构的裁决报告将在30天内由世贸组织争端解决机构批准并生效。裁决生效后，中国须在一定期限内修正违规措施，这个期限将通过当事方协商或由世贸组织仲裁来确定。若中国拒绝改变相关政策，上诉国家和地区将有权对中国实施制裁。

　　12月29日，中国汽车工业协会一位人士对《商务周刊》表示，“这几天商务部正召集各方开会讨论这个事情，初步的态度可能是接受(裁决)，具体怎么回应还在研究。”

　　本刊访问的数位业内人士一致认为，最可能的结果是中国接受裁决，这样的话，欧、美、加对中国实施制裁的可能性微乎其微。出乎外人意料的是，很多业内人士认为这纸面上“败诉”官司“打得值”。

　　“这事儿接受裁决，取消《办法》就完了，没有任何影响，之前的税也不用退补，因为没有那样的先例。”一位业内人士认为，“我们合理利用规则达到目的就好了，WTO本来就是一张牌。”而反观国外媒体和外资汽车厂商的反应，似乎也没有多少胜利后的雀跃表露。

　　“WTO中国汽车零部件争端，其象征意义大于实质意义。”上海WTO事务咨询中心信息部主任龚柏华说。

　　无人欢呼，无人沮丧。作为一个历史阶段的产物，《办法》存在的意义已经不大，它更像是一部完成历史使命的“帕累托”之法：中国达到了立法的初衷，也没有人为之付出沉重的代价。回溯《办法》实施三年多以来的得失，中国正在逐步谙习WTO的博弈本质和游戏技巧。

　　马拉松式争端

　　这场汽车零部件争端前后持续了近三年时间，其间经历了磋商、调查、审理、上诉、终审等马拉松式的历程。

　　2005年4月1日，中国颁布《构成整车特征的汽车零部件进口管理办法》，对等于或超过整车价值60%的零部件征收与整车相同的关税(28%)，而不是中国加入WTO协议中规定的10%—14%的税率。《办法》列出了“构成整车特征的汽车零部件”的三条标准：一、进口全散件(CKD)或半散件(SKD)组装汽车的；二、进口车身(含驾驶室)、发动机两大总成装车的，或进口车身和发动机两大总成之一及其他3个总成以上装车的，进口除车身和发动机两大总成以外其他5个总成以上装车的；三、进口零部件的价格总和达到该车型整车总价格的60%及以上的。

　　当年10月，布鲁塞尔一家英文报纸披露，欧盟现正在起草一份报告，指责中国的“歧视性法规”阻碍了欧盟汽车进入中国市场。2006年2月15日，美国贸易代表罗伯特·波特曼也声称，如果中国政府不降低汽车零部件领域的壁垒，他将考虑在WTO对中国提起申诉。

　　2006年4月7日，中国分别致函欧盟和美国驻WTO代表团大使，表示中国接受欧盟、美国对我国汽车零部件进口政策的磋商请求。

　　在这场纠纷中，焦点在于“构成整车特征的汽车零部件”这一界定是否合理。欧、美、加认为不应将“构成整车特征零部件”和其他零部件差别对待，中国的《办法》变相规定了零部件“国产化比率”，违背了当初入世的承诺，也是旨在鼓励中外合资或中国汽车制造厂家使用中国自产的汽车零部件，导致了欧美相关行业工人失业。而中方则指出，出台《办法》是为了防止不法分子利用整车和零部件的税差“变相逃税”。

　　双方在WTO总部就300多个问题进行了为期60天的磋商，未能达成一致。美、欧、加于2006年9月16日凌晨联合向WTO提出申诉，要求WTO专门成立专家组，对中国零部件关税政策进行调查，争端由此升级。10月26日，WTO争端解决机构设立三人专家组审理此案。中国商务部则委托位于天津的中国汽车技术研究中心商讨应对措施。

　　据编号为“342R-00”的2008年7月18日WTO一份文件显示，欧盟和美国起诉中国的主要依据有两个：一是中国违背了入世时放弃对外商零部件国产化率要求的承诺；二是《办法》违反了中国加入1994年关贸总协定(GATT)的许诺。根据GATT，任何货物到岸应在当时、当地、当场收税。而《办法》使零部件无法在到岸时判断，而是要在整车生产后判断是否构成整车特征。

　　而中国申辩的理由有：第一，按照国际惯例，一个国家往往通过规定增值率的办法来判定产品是否国产，在中国国内用“构成整车特征零部件”组装成的整车，其国内增值程度也不足以按照“原产地规则”认定其为中国国内生产的整车，因此对该类汽车可以征收整车税率；第二，我国并没有向外资企业施加“购买或使用国内产品或任何国内来源的产品”的强制性要求，仅仅是堵塞进口税收管理的漏洞而已，因而并非是一项专门的国产化政策，完全有别于我国原来的国产化优惠级差税率政策。

　　汽车行业分析师贾新光对《商务周刊》介绍，在发达国家，整车和零部件是两个独立的概念，而在有的国家，又有整车、零部件和散件装车三种税率，散件的关税税率介于整车和零部件之间，“欧美认为，既然你认为零部件和整车是两种关税，那为什么要对零部件征收整车的关税？”

　　双方经过近一年半的辩论和审理，2008年2月13日，WTO争端解决机构专家组首次裁定中国违反贸易规则，判决中方败诉，要求中国必须依照WTO原则立即终止这项政策。7月18日，专家组公布裁决报告，认为《办法》违反了WTO规则。9月15日，中国向世贸组织上诉机构提出上诉，但最终以败诉结束了这场拉锯战。

　　不得不堵的口子

　　从全球来看，不是所有的国家都反对CKD，只有中国、马来西亚、俄罗斯等发展中国家对此比较敏感。而中国的态度更有历史原因。

　　据原中国汽车工业总公司董事会秘书曹鹤回忆，2001年11月正式入世之前，很多业内人士和外经贸部官员对中国汽车产业入世后的命运感到担心，并把汽车列为“入世后肯定会受到冲击的7大产业”中仅次于农业的第二危险行业。

　　事实证明这一担心多少有点过虑。2002—2003年间，中国汽车市场的井喷式增长令业界喜出望外。2002年轿车(包括乘用车)年增长超过55%，创出有史以来产销增长的最大幅度，2003年又比2002年高出20%。同时行业利润在2002年、2003年分别增长68%、58%。“这时候大家才回过神来，‘入世’对中国汽车产业是件好事。”曹鹤说。

　　但同时大家也发现一个问题，就是散件进口组装(CKD/SKD)随之多了起来。根据中国汽车工业协会的统计，2002—2005年间，中国的CKD汽车产量由10万辆飙升到42.31万辆，占总产量的比重由3.08%上升到7.41%。

　　CKD的激增发生于中国车市爆发性增长的背景下，并与关税税率的安排紧密相关。2001年入世时，中国进口整车的平均关税是60%，零部件是25%，两者相差巨大。中国在多哈承诺，此后关税每年下调10%，在2006年7月1日前整车进口关税平均降至25%，零部件进口关税平均降至10%。即从2001年底至2006年的5年中，整车和零部件的关税差由35%缩减为15%。

　　也就是说，在入世的头几年里，整车和零部件的关税差高达25%以上，构成了一个有利可图的缺口。用CKD方式进口，组装成整车在国内销售，企业既可以搭上中国市场的高速列车，又可以避关税25个百分点，何乐而不为。但对于中国来说，这也意味着巨额的关税流失。其间发生的一些事件更加凸显CKD的负面效应。比如2002年10月，韩国现代与北京汽车合资成立北京现代，提出当年年内就向中国投放2000辆索纳塔轿车，是谓“现代速度”。结果2000多辆索纳塔的散件因为许可证不足被天津海关扣留，这些汽车竟是只差装上轮子就成整车的“DKD散件”。此事虽经过高层斡旋，有关部门予以放行，但引得大众、通用等其他汽车厂商的强烈不满和业界的一片批评之声。

　　批评主要集中在，CKD的盛行将会使中国沦为跨国汽车巨头们的组装和倾销之地，而完全失去在合资公司内的技术溢出机会，无法进行技术积累(参阅本刊2003年第14期封面故事《中国汽车，跨越50年的忧伤》)，对在华创立生产工厂的跨国汽车公司来说也不公平。

　　“最后发现，(CKD)这个口子不堵不行。”曹鹤说。

　　几家欢乐几家愁

　　2004年6月1日，国家发改委正式颁布的《汽车产业发展政策》中增加了一条内容：如果外商进口的零部件有车身、发动机，再加一两个总成，就构成了整车特征，按整车征收关税。2005年，发改委和海关总署牵头制定相应政策，这便是《办法》的由来背景。北京WTO事务中心副主任尧秋根表示，中国制定这个政策有三个意图：打击变相避税；促进本国零部件产业发展，以及促使国外更多零部件企业来华设厂。

　　《办法》又与更早的中国汽车业“国产化率”政策一脉相承。“国产化率”政策的内容是在中国设立的合资汽车公司，零部件国产化率第一年应该达到40%，第二年达到60%，第三年达到80%，达到该比例，进口零部件享受关税优惠，如果达不到，则按整车进口的关税征收。

　　但这一政策与WTO的原则和精神明显不符，所以2001年入世谈判时中国承诺放弃对外商企业零部件国产化率的要求。

　　《办法》出台后，中国这个高速增长的大市场里各家国际汽车巨头们几家欢乐几家愁。不愁的是大众、通用等进入中国较早的厂商，以及日韩汽车厂商，由于较早进入以及地理上的距离优势，它们的零部件供应商已经布局在中国内地，国产化率达到一定水平，或者可以快速实现本地化，《办法》对他们并无多大掣肘。而那些后来者，尤其是奔驰、宝马、沃尔沃、凯迪拉克等豪华车厂商则怨言最大。

　　虽然奔驰、宝马当时在中国也有合资企业，但进入中国的前两年它们的运营状况都不太好。“他们也是处于两难境地，本身是愿意国产化的，但问题是他们的零部件国内生产不了。他们也怕砸了品牌，所以更热衷于利润高、库存周转快的CKD。”曹鹤说，当时奔驰和宝马还试图把进口车和国产车两个销售渠道合一，但是中方一边控制CKD，一边控制了分离的销售网络，奔驰、宝马自然“意见很大”。

　　豪华车售价高，对于税率差更敏感。同时，豪华车往往有自己独有的零部件配套体系，其配件不具备通用性。由于受到国内零部件配套体系的技术能力、装配质量和销量的局限，豪华车零部件国产化难度远远高于一般车型。加上认证成本和开发模具的成本极高，高档车销量又有限，形不成规模效应，导致国内零部件配套企业既难以承受成本，又很难达到整车商的苛刻要求。而对于发动机需要进口的高档车来说，往往是否构成整车特征，最后就系于一两个关键零部件是否国产。“高档车达到60%的国产化率的确很难很难，需要时间。”曹鹤说。

　　在欧、美、加向WTO起诉之后，考虑到高档车品牌的实际困难，中国政府也曾网开一面，将原定2006年7月1日起实施的“有关整车特征的进口价格百分比界定标准以及有关汽车总成(系统)特征的A、B类关键件的区分标准”推迟两年实施，这一指标用以界定构成整车特征的三项标准之一——“进口零部件的价格总和达到该车型整车总价格的60%及以上”。

　　不输的“首败”

　　虽然《办法》为中国引来了入世后的“首败”，但在客观结果上，中国利用它的确达到了自己的目的。尤其是在“刹CKD之风、堵关税漏洞”方面，有数据显示，《办法》实施后CKD组装数量锐减：2005年以前CKD汽车占国内销量的比例一度高达13%，《办法》实施后的2005年，国内CKD占总量比重降为7.41%，2006年再减至4.39%，2007年更低至1.45%。

　　中国汽车研究中心情报研究所一位官员向《商务周刊》表示，从技术上来说，依据《办法》的三条标准，对照进口商品的最终到达地，各海关通过信息共享，要判定进口零部件是否“构成整车特征”不是一件难事。近年来各地海关也查处过包括广州五十铃等在内的多起构成整车特征的大型散件进口案例。海关的统计数据显示，2006年，我国各类汽车产品的整车进口金额增幅比零部件进口额增幅高12.9个百分点。2007年，我国整车进口金额增幅比零部件进口额增幅高27.4个百分点。

　　《办法》的另一个初衷——“推动汽车厂商更多采用国内生产的零部件”，也早已在中国变为现实。如今在中国生产的绝大多数车型国产化率都已经超过《办法》的底线60%。比如欧系的大众宣布，到2008年旗下所有产品都达到80%的国产化率，本田则宣布到2008年底实现在华零部件采购约占到整车的90%。连奔驰这样国产化较晚的豪华车品牌也承诺2008年国产化率达到40%左右。2007年，宝马在华的供应商由2006年的60个增加到100个，国产宝马的销量也增长了37%，达到2.7万辆。

　　曹鹤透露，实际上当时政府制定《办法》时也明白将来会遭遇WTO诉讼并很有可能败诉，但还是决定“能缓一缓就缓一缓”，因为大家都看到WTO的纠纷解决程序繁多，“旷日持久的官司打下来之后，国内汽车工业也该变天了”。

　　官司果然一打就是3年，如今即使取消《办法》，对于奔驰、宝马来说也“已经意义不大了”。

　　“这是一个比较成功的策略，不是战略。”曹鹤评价说。

　　时过境迁

　　当然，各汽车厂商纷纷国产化的趋势也很难说是《办法》使然，其背后更大的推力在于市场竞争：即使没有政策强制，国产化也是唯一出路。

　　首先，从成本对比来看，形势已今非昔比。近几年来，由于中国市场无出其右的高增长和低成本优势，博世、霍尼韦尔、德尔福、伟世通等多家全球零部件巨头均已在中国投资设厂，生产成本大大低于其在海外生产再向中国出口，中国已经成为世界汽车零部件生产基地之一，这为整车企业本地化创造了条件。同时，多个汽车品牌都在国内设立发动机厂和变速箱工厂，直接供应国产整车需要，这些动力总成的国产化使合资企业原本依赖进口的零部件成本减少40%。

　　亚新科工业技术有限公司CEO杰克·潘考夫斯基认为，即便在零关税的情况下，高成本国家生产的零部件或产品在中国市场上的价格也要高出大多数本地产品。贾新光算过一笔账，证明现在CKD的成本甚至比进口整车还高，因为全套散件的包装成本很高，在国内还需要投入设备和人力，加上汇率因素，“15%的税差使CKD已经没什么赚头了，所以现在CKD只是在新车投放之前验证生产线时使用，再没有听说专门在中国装车来卖的了”。

　　其次，自2005年起，国内汽车市场呈现出“谁国产化率高谁降价就快”的规律。以豪华车品牌为例，国际公认的豪华车品牌并没有奥迪，但先于奔驰和宝马在中国本地化的大众通过90%以上的国产化率，硬是将奥迪打造成中国市场最大的豪华车品牌，奥迪A4上市之后的一年多时间里，国产化率提升到50%，价格则骤降27%，当其国产化率提升至70%时，价格又下降了10%。而日韩系车频繁降价的背后则是一年内提高20%的国产化率，花冠和威驰甚至仅用了两年时间就达到了80%的国产化率。

　　残酷的价格战给后来的奔驰和宝马造成巨大的市场压力，它们意识到通过国产化来降低成本的重要性。此外，由于汇率等因素的变化，以人民币计算的CKD进口价格升高，据说欧元升值一度使大众一年损失了20亿元，为避免汇率风险，各厂商也需要国产化，一汽大众甚至曾经提出“疯狂国产化”。

　　也正因为此，据说通用、大众等汽车企业在本国到WTO起诉中国之后还提出反对意见，大众也曾明确表示，没有参与提起诉讼，也没有鼓动欧洲汽车工业协会提起这个诉讼。

　　三国起诉中国的真正推手不是企业，又是谁呢？实际上随着时间的推移，更大推动力来自于三国政府。由于众多外国汽车制造商将零部件制造和采购转移至中国，因而在欧美等地的采购减少，间接导致相关工作岗位削减。目前欧美经济陷入危机，美国三大汽车商更是大受冲击。零配件争端的胜诉，能一定程度地对其国内汽车制造业形成利好。

　　但可以肯定的是，只要中国的成本优势不失，汽车产能扎堆中国的趋势不会因为一纸裁决而改变，就像它当初并非由于一纸《办法》而成气候一样。 

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