《中国投资》2009年第2期 点击此处查看全部财经新闻图片

　　文/本刊记者 朱娅琼 杨海霞

　　资源型城市的可持续发展，是当前和未来相当长一段时期我国经济社会发展面临的一项重大课题和紧迫任务。近些年，我国有2/3的矿山进入了中老年期，1/4的资源型城市面临资源枯竭，资源型城市在经济社会和生态环境等方面的矛盾已经集中显现。

　　时不我待，2007年12月国务院出台《关于促进资源型城市可持续发展的若干意见》，2008年3月国家发展改革委确定了12个国家首批资源枯竭转型试点城市。本刊获悉，第二批转型试点名单已经上报至国务院。

　　资源型城市转型既要治标又要治本。对于已经枯竭的城市，国家出台了包括财力性转移支付在内的一系列政策。从长远看，关键是建立资源开发补偿机制和衰退产业援助机制，近期重点工作是抓好产业转型升级。

　　2008年岁末，《中国投资》记者赶赴辽宁阜新、河南焦作、内蒙古白云鄂博等地，大量采访当地官员和企业家，深入调查资源城市转型思路、实践经验和遭遇的困难。

　　本刊还采访沈镭、肖金城、王青云等参与资源枯竭城市转型决策的核心智囊，深入探讨资源城市困境的成因以及未来的转型模式。

　　国家发展改革委东北振兴司副司长彭会军在接受《中国投资》专访时指出：“既不能完全照搬西方发达国家的做法，也没有现成国内经验可循，需要不断探索，以新思路、新机制、新体制解决问题和矛盾”。

　　创新思路 因地制宜 破解转型难题

　　专访国家发改委东北振兴司副司长彭会军

　　文/本刊记者 朱娅琼

　　“资源型城市经济转型实现可持续发展，是一个世界性的课题，也是现阶段我国全面建设小康社会过程中凸现出来的一项新课题。这是一项长期而艰巨的任务，既也不能完全照搬西方发达国家的做法，也没有现成国内经验可循，需要不断探索，以新思路、新机制、新体制解决问题和矛盾”。 国家发展改革委东北振兴司副司长彭会军表示。

　　距我国设立首个“资源型城市经济转型试点市”，转眼已过7年。这些年来，国家对资源型城市转型问题日益重视，相关政策接连出台，有利推动了转型工作的良性发展。2008年国务院机构改革，原国务院振兴东北地区等老工业基地领导小组办公室的职责划入国家发展改革委，成立了东北振兴司，并设立了资源型城市发展处，专门推动全国的资源型城市可持续发展工作。这在国家机关机构设置中是第一次，体现了国家对此项工作的重视达到了前所未有的程度。可以预见的是，国家将更大力度地支持资源型城市转型，一个全新的局面即将到来。

　　全方位政策支持

　　《中国投资》：从我国设立首个“资源型城市经济转型试点市”阜新已经7年，这些年来，国家对资源型城市转型问题在认识和决策上经历了怎样的过程？出台了哪些政策措施？

　　彭会军：资源型城市为我国经济社会发展做出了突出贡献，但由于缺乏统筹规划和资源衰减等原因，这些城市在发展过程中积累了很多问题与矛盾。阜新是我国较早陷入资源枯竭困境的城市，面临的问题是前所未有的。为系统研究解决这类城市的问题，取得经验，2001年，国务院把阜新确定为全国第一个资源型城市经济转型试点市。

　　十六大以来，党中央、国务院多次在重要会议和文件中提到资源型城市问题，十六大报告明确提出支持以资源开采为主的城市和地区发展接续产业；《中共中央国务院关于实施东北地区等老工业基地振兴战略的若干意见》把资源型城市经济转型作为老工业基地调整改造的重点和难点，要求研究制定支持资源型城市经济转型的政策措施。党的十七大报告再次强调要加大对矿产资源开发等地区的转移支付，“建立健全资源开发有偿使用制度和补偿机制，对资源衰退和枯竭的困难地区经济转型实行扶持措施”；国务院数年政府工作报告、《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》也都要求支持资源型城市实现经济转型和可持续发展。

　　2007年12月发布的《国务院关于促进资源型城市可持续发展的若干意见》，是新中国成立以来第一次专门针对资源型城市可持续发展问题制定出台的综合性政策文件。文件中提出了5大任务和6大政策措施。5大任务是建立健全资源型城市可持续发展的长效机制，大力发展接续替代产业，促进就业，消除贫困，维护社会稳定，加强环境整治和生态保护，加强资源勘查和矿业权管理。6大政策措施一是设立针对资源枯竭城市的财力性转移支付；二是改革资源税制度，完善资源税计税依据，调整资源税负水平，增加资源开采地的财政收入；三是尽快建立资源型企业可持续发展准备金制度；四是鼓励金融机构在防范金融风险的前提下，设立促进资源型城市可持续发展专项贷款；五是安排部分国债资金和中央预算内建设资金集中扶持东北地区资源型城市可持续发展专项；六是财政部门加大支持力度帮助解决东北地区和中西部地区资源枯竭城市厂办大集体等历史遗留问题。这些政策措施具有很强的可操作性。

　　最主要的是文件提出建立健全制定资源开发补偿机制和衰退产业援助机制。在今后资源开采中，要按照“谁开发、谁保护，谁受益、谁补偿，谁污染、谁治理，谁破坏、谁修复”的原则，明确企业是资源补偿、生态环境保护与修复的责任主体。此外，资源型城市要统筹规划，加快产业结构调整和优化升级，大力发展接续替代产业，完善社会保障体系，促进下岗失业人员实现再就业，解决资源型企业历史遗留问题，保障资源枯竭企业平稳退出和社会安定。总之就是要通过两个机制的建立使资源型企业的进入和退出都有一个很顺畅的渠道，资源型城市能够实现可持续发展。

　　文件的出台表明了中央和国务院对这项工作的高度重视，促进资源型城市可持续发展工作在全国经济社会发展全局中的重要性进一步提升。

　　《中国投资》：国务院原振兴东北办在推动资源型城市转型工作上取得了哪些成果？现在东北振兴司如何推进这项工作？

　　彭会军：我想这个问题可以分两个阶段谈。第一阶段是从振兴战略开始实施到《国务院关于促进资源型城市可持续发展的若干意见》、即国发38号文件发布；第二阶段是从文件发布至今。

　　第一阶段主要做了两项工作，一是开展资源型城市转型试点。由于东北集中了全国1／4的资源型城市，而资源型城市的问题不解决，老工业基地的振兴也难以实现。因此，从实施振兴战略以来，原国务院振兴东北办就开始研究推动资源型城市可持续发展工作，经国务院同意，继阜新之后，选取了大庆、伊春、白山、辽源和盘锦等6个资源类型和开采程度不同城市进行经济转型试点，通过组织编制试点规划探索各具特色的转型道路。东北办还会同有关部门多次赴东北及其他地区资源型城市，就矿山破产引发群体上访、棚户区改造等问题进行调研。开展了“建立资源开发补偿机制和衰退产业援助机制”“我国资源型城市和资源枯竭城市界定”等课题研究。数次向党中央和国务院提交调研报告和政策建议，有力促进了资源型城市采煤沉陷区治理、棚户区改造、接续替代产业发展和“零就业”家庭等问题的逐步解决。

　　第二项工作是研究起草《国务院关于促进资源型城市可持续发展的若干意见》。根据国务院领导的要求，国家发展改革委、原振兴东北办结合具体工作的开展和资源型城市转型试点实践，边探索，边总结，会同有关部门研究制定了《国务院关于促进资源型城市可持续发展的若干意见(代拟稿)》(以下简称《若干意见》)。2006年6月，温家宝总理主持召开的国务院振兴东北地区等老工业基地领导小组第三次全体会议审议了《若干意见》，总理提出要将这个文件覆盖全国。按照会议要求，我们对《若干意见》作了修改完善，进一步征求了山西、辽宁等7个资源型城市集中的省区政府意见，与财政部、税务总局就给予资源枯竭型城市的财政支持问题进行多次协商，并最终达成一致。《若干意见》经国务院审议批准，于2007年12月发布。

　　第二阶段是在38号文件发布以后。资源型城市可持续发展工作纳入了《国务院2008年工作要点》。振兴东北办及时召开了贯彻落实工作会议，国务院有关部门积极落实文件提出的各项政策，有关省市认真落实文件精神。2008年国务院机构改革，原国务院振兴东北地区等老工业基地领导小组办公室的职责划入国家发展改革委，成立了东北振兴司，并设立了资源型城市发展处，专门推动全国的资源型城市可持续发展工作，这在国家机关机构设置中是第一次。

　　一是落实文件提出的在2007年-2010年设立针对资源枯竭型城市的财力性转移支付的政策。原国务院振兴东北办在调研和征求各方面意见的基础上，确立了资源枯竭型城市决定的原则并综合考虑相关指标，与国家发改委、国土资源部一起提出了首批资源枯竭型城市名单，2008年3月17日经国务院批准同意。名单包括东北地区的阜新、伊春、辽源、白山、盘锦、大兴安岭区,中部地区的焦作、萍乡、大冶,西部地区的白银、石嘴山、个旧。随后，财政部对第一批资源枯竭型转型城市和地区下达了财力性转移支付资金8.32亿元，这12个城市成为38号文件有关政策的最早受惠者。

　　二是开展第二批资源枯竭型城市的界定工作。东北振兴司成立后，继续第二批资源枯竭型城市的界定工作。东北司先后会同国务院办公厅、财政部、国土资源部对一些资源型城市进行了调研，召开座谈会听取意见建议，并与有关部门反复沟通、研究提出了第二批资源枯竭城市界定原则和标准。界定原则主要有：历史贡献原则、问题突出原则、类型兼顾原则和定量为主界定原则。并选择资源储量、采掘业发展、民生和财力指标作为界定指标，指标数据的采集全部来自国家统计部门或有关部门，保证了指标的客观公正和可采集。通过多指标综合评价，提出了第二批资源枯竭型城市的名单报国务院审批。

　　三是积极推动首批资源枯竭城市开展转型工作。转型工作规划先行。首批资源枯竭城市名单经国务院批复后，召开了首批12家资源枯竭城市所在省区发展改革委有关处室参加的工作会议，就合理使用支持资金、做好转型规划编制工作等进行部署。此后，会同国办、国土资源部、财政部等部门分赴首批资源枯竭城市进行调研，指导制定、完善转型规划和工作方案。同时推动省级政府加强对资源型城市可持续发展工作的领导。38号文件明确指出，资源型城市的可持续发展工作由省级人民政府负总责。《若干意见》出台后，各有关省区积极落实文件精神，研究制定本省区促进资源型城市转型和可持续发展的实施意见，加强对资源型城市转型和可持续发展工作的领导。江苏、山东、湖北等省的省委、省政府领导分别对落实《若干意见》，促进本省资源型城市转型和可持续发展工作做出批示。江西省建立了“资源枯竭城市可持续发展工作联席会议制度”，黑龙江省召开了资源型城市可持续发展工作会议，对下一步工作做出了部署。山西、甘肃、内蒙古等省相继出台了本省关于促进资源型城市可持续发展的实施意见，其他一些省份指导转型的文件亦在制定中。

　　突破资金瓶颈

　　《中国投资》：资源枯竭型城市一般都面临财政负担较重的问题。目前，国家对此有哪些财税支持？如何解决资金来源的问题？

　　彭会军：《若干意见》的政策之一是，中央和省级财政要加大对资源枯竭城市的一般性和专项转移支付力度。2007-2010年，设立针对资源枯竭城市的财力性转移支付，增强资源枯竭城市基本公共服务保障能力，重点用于完善社会保障、教育卫生、环境保护、公共基础设施、专项贷款贴息等方面。通过设立针对资源枯竭城市的财力性转移支付，帮助资源枯竭城市休养生息，使这些城市轻装上阵，赢得平等参与竞争的机会。

　　其二要改革资源税制度，完善资源税计税依据，调整资源税负水平，增加资源开采地的财政收入。目前，国务院已原则批准同意了财政部等部门提出的改革资源税的方案，将会择机出台。

　　三是设立资源型城市可持续发展专项。大多数资源型城市就业等民生问题十分突出，环境污染和生态破坏严重，经济结构失衡，产业基础薄弱。解决资源型城市就业等民生问题，需要国家扶持一大批能充分吸纳就业的项目，从根本上缓解就业压力，实现资源型城市的社会和谐。考虑到资源型城市在参与一般性国债项目遴选时，往往不具备竞争优势而难以入围，为此提出在今后5年，专门安排一部分国债资金和中央预算内基建资金，集中扶持东北地区资源型城市建设一批能够充分吸纳就业、资源综合利用和发展接续替代产业的项目。国家发展改革委在国债资金中已经给予了考虑，东北司正在组织实施。

　　另外国家在重大建设项目布局时，应向资源枯竭城市适当倾斜，帮助其加快培育建立新产业，委内有关司在工作时已比较充分地考虑了这一点。

　　对于如何解决资金来源的问题，《若干意见》提出了不少针对性和实效性很强的支持政策：

　　一是鼓励金融机构在防范金融风险的前提下，设立促进资源型城市可持续发展专项贷款，加大对资源型城市和资源型企业的支持力度。目前，资源型城市政府和企业发展的愿望都很强，但又普遍面临资金不足的难题，因此，文件鼓励银行根据资源型城市的特点，设立专项贷款，对专项贷款地方政府可考虑给予一定贴息优惠，这是文件提出的资源枯竭城市财力性转移支付的重要用途之一，也是用以吸引银行设立专项贷款的措施。东北司正在国家开发银行对此问题进行协商。

　　二是尽快建立可持续发展准备金制度。该项制度是健全资源开发补偿机制和衰退产业援助机制的重要内容，也是未来资源型城市进入良性可持续发展轨道的关键制度保障。可持续发展准备金由资源型企业在税前按一定比例提取，并列入成本，资金的主要用途是用于环境恢复与生态补偿、发展接续替代产业、解决企业历史遗留问题和企业关闭后的善后工作等。

　　走中国特色转型之路

　　《中国投资》：您认为国外发达国家资源型城市经济转型有哪些经验可以借鉴？这几年资源型城市转型探索出了哪些具有典型意义的路径或做法？

　　彭会军：从全球工业化国家资源开发的规律看，大都是在工业化完成以后出现了因资源衰竭引发的经济、社会和环境问题。由于工业化国家在资源开采和环境保护方面，多具有较为严格的法律法规，因此其生态与环境的破坏程度相对来讲比较小。这些国家为促进资源型城市经济转型出台了大量政策，涉及法律法规、财税、金融、生产力布局、劳动保障、环境治理、人才培养等各个方面，这些做法为我们提供了很好的借鉴。

　　我国则是在工业化进入中后期就出现这些问题，国家一方面要面临继续推进工业化的历史任务，另一方面又要应对过早出现的这类问题。特别是作为一个发展中国家，我国对资源型城市可持续发展问题的研究不够，更缺乏既有利于资源开发又能够减少生态环境遭到破坏的法律和制度保障。而促进资源型城市可持续发展涉及经济结构调整、国有企业改革、区域经济发展、劳动就业和社会保障、生态环境治理、资源勘查开发、资源税费改革等多个领域，是一项复杂的系统工程，不论是理论研究还是实践操作层面难度都很大。而且，我国幅员辽阔，资源型城市众多，很难做到像欧洲一些国家对某些地区的那样大规模的财政补贴或投入。因此探索具有中国特色的资源型城市转型道路是摆在我们面前的紧迫任务。

　　阜新市是我国问题最为突出、矛盾爆发最早的资源枯竭型城市。在国家发展改革委和原国务院振兴东北办的指导下，阜新市因地制宜，在客观认识市情，科学探索的基础上，确立了将农产品深加工作为重要接续替代产业，并使之逐渐成为主导产业的转型思路。同时，在发展循环经济，建设新型能源基地、发展煤炭深加工产业等方面取得突破。2001年至2007年6年间，阜新地区生产总值年均增幅高达16.3%，扭转了“九五”期间经济增长只有3%的局面。在经济快速发展的同时，产业结构发生了深刻变化，多元化的经济格局开始出现，非煤产业的比重上升到近90%。登记失业率控制到4%，表明了阜新市的经济转型取得了阶段性的重大成果。总结阜新以及其他试点城市的转型情况，我们的体会是：

　　一是把握转型的最佳时机，未雨绸缪是十分必要的。研究和实践都表明，能够在资源型城市发展的成熟阶段主动转型可以比较平稳地、以较小的代价实现资源型城市的可持续发展，如焦作能有今天的发展就得益于较早地进行产业转型。

　　二是必须因地制宜、科学地选择转型产业。资源型城市的产业发展应由单纯地注重资源要素向注重多元要素转变，实践证明，只有实现产业结构的多元化和三次产业的协调发展，才能避免矿竭城衰的局面，阜新的经验和教训必须汲取。

　　三是产业转型必须与解决就业问题相结合。资源的衰竭伴随着大量工人的下岗，因此转型产业中既要有可以带动地方发展的龙头企业，也必须发展诸多能够充分吸纳就业的劳动密集型产业，辽源的袜业即是一个很好的例证。

　　四是产业转型必须注重各类人才的培养。很多城市也想在资源以外的产业方面有所发展，但往往苦于人才的匮乏最终又搞起了资源型产业，因此要通过各种渠道挖掘和培养不同类型的人才。

　　五是必须坚持自力更生艰苦奋斗和国家政策措施支持相结合。对于面临诸多问题的资源枯竭型城市而言，国家的政策措施是走出困境的有力支撑，而政策措施也必须通过资源型城市自身不懈的努力才能取得良好的效果。

　　《中国投资》：目前有的转型城市存在上项目盲目求新求大或忽视环保问题。对此，您有什么建议？

　　彭会军：资源型城市由于过去资源开发时重开采，轻治理，大多面临着生态破坏、环境恶化等问题，给城市带来极大的环保压力，也严重影响了人民的生活质量。因此，这些城市在发展接续产业时更加要目光长远，不能只图一时发展而忽略环保问题，否则必将带来严重隐患。同时我认为不能单纯地说上项目求新求大不好，转型城市应该有能够带动城市发展的龙头项目，关键要选对项目，不要盲目跟风，最适合的才是最好的选择。比如城市的煤炭资源几近枯竭，你还要搞煤化工项目，就要掂量一下了，而在资源开采处在鼎盛期的城市搞煤化工就没有资源供应的问题，但要充分考虑环境容量和市场等因素。

　　利用工业遗产开发旅游业，应该说是资源型城市可以选择的接续产业之一。在生态、环保产业与旅游业之间建立起循环产业链条，不但能获取经济效益，还能改善生态环境，取得明显的社会效益。国内外许多资源型城市都在这方面进行过积极的探索。阜新在海州露天矿闭坑之际就开始了对矿山环境的治理和综合利用开发，建设国家矿山公园，在利用工业遗产方面开了一个好头，做了有益的探索。

　　明确各级责任分工

　　《中国投资》：您觉得资源枯竭型城市的转型问题上，国家与地方应当分别扮演怎样的角色？承担哪些责任？

　　彭会军：《若干意见》基于现阶段经济发展现状和不断提高的市场化程度，恰当地提出了各级政府及企业应负的责任。明确指出资源型城市可持续发展工作由省级人民政府负总责。国务院有关部门的责任主要是研究落实配套政策措施，帮助资源型城市解决历史遗留问题和经济社会发展及生态环境建设中的突出矛盾和问题，要求各部门加强协调配合，建立协商机制，发挥合力，共同推进这项工作。

　　同时，《若干意见》也对各资源型城市和企业提出了要求。各级地方政府要各负其责，抓好对《若干意见》的贯彻落实，研究制定本区域内促进资源型城市可持续发展的实施意见和具体工作方案，要提出配套的政策措施。同时，地方政府要加强指导资源型企业深化改革，增强科学发展观念，强化资源节约和环境保护意识。按照《若干意见》要求，资源型企业要积极配合有关政府部门建立健全资源开发补偿机制、衰退产业援助机制和可持续发展准备金制度的，切实承担应尽的社会责任。经济效益较好的企业要及时主动地解决历史遗留问题。具备条件的企业要积极谋划和开发异地后备资源，发展相关产业，做好资源枯竭时的顺利转产准备。

　　文件要求把上述工作情况，作为今后一段时期资源型城市各级人民政府主要领导干部综合考核评价的重要内容。而企业也将由于资源开发补偿机制和衰退产业援助机制的建立而承担起应尽的社会责任和历史责任。如此明确的分工和责任将有助于一个政策措施的落实和问题的逐步解决。

　　《中国投资》：从您的体会来看，我国资源型城市转型工作还亟待解决哪些核心问题？接下来的工作重点是什么？

　　彭会军：资源型城市可持续发展从总体上来讲有两个方面的工作，一是解决历史遗留问题，加快产业转型使资源枯竭型城市尽快走出困境，二是加快建立健全资源开发补偿机制和衰退产业援助机制，为资源型城市实现可持续发展提供制度保障。这两方面的工作已经基本铺开了，文件提出的各项政策都在积极落实中，但我认为核心的问题是加快两个机制的建设，这也是我们下阶段工作的重点。

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