定位硬法 循环经济法草案首次审议

　　北京、呼和浩特报道　本报记者　陈默　实习记者　邢佰英

　　8月26日，十届全国人大常委会第二十九次会议上，＜循环经济法＞草案首次提交审议。

　　在本届人大常委会的立法规划中，循环经济法立法在2005年12月才被补充列入本届人大常委会的立法计划。草案的起草由全国人大环资委牵头，全国人大法律委、财经委、全国人大常委会法工委、国家发改委和国家环保总局参与。

　　全国人大环资委法案室主任孙佑海表示，制定循环经济法不是“赶时髦”，不是“应景之作”，而是“现实所迫”。

　　定位为“硬法”

　　此次提交审议的＜循环经济法＞草案以“减量化、再利用、资源化”为主线，共七章六十一条，分别为总则、基本管理制度、关于减量化的规定、关于再利用和资源化的规定，以及激励措施、法律责任和附则。

　　在起草之初，有关这部法律的定位问题，学界曾有不同主张。一种意见主张将＜循环经济法＞设计为规范法、强制法或“硬法”，突出它的可操作性，为循环经济活动设定行为准则、行为规范和“硬性”条款，以制裁不积极发展循环经济的单位和个人。

　　而另一种意见则主张将＜循环经济法＞定位为政策法、促进法，认为我国应当先行出台一部统领循环经济发展全局的政策法，然后通过制定、修订各专项法的形式建立完备的循环经济法律体系。

　　中国政法大学环境资源法研究所所长王灿发认为，从长远看，应当制定一部政策法，但从我国环境资源的严峻状况和法治状况看，仅仅制定偏重环保内容的政策法，起不到其应有的作用。

　　最终，循环经济法在制定中被定位为“硬法”而非政策法。

　　农业部科技研究院院长朱明表示，“这有很强的预示意义。以往对循环经济一直是政策上的引导，企业可以做也可以不做，如今从政策上升到法律层面，明确了企业在节能减排、废物回收等方面的责任。而从以往的只奖不罚到如今的奖罚分明，也体现了政府推广循环经济、改善经济增长方式的决心。”

　　突出“减量化”

　　全国人大环资委副主任冯之浚介绍，我国循环经济立法的一个特色是贯彻“减量化”优先的原则。

　　在“减量化、再利用、资源化”原则中，发达国家的循环经济立法往往强调“资源化”，即侧重于废物利用和垃圾处理。而我国正处在工业化加速发展阶段，能耗物耗较高，资源浪费较严重，前端减量的潜力很大，因此要特别重视“减量化”，即资源的高效利用和节约使用。

　　朱明表示，“其实所谓‘减量化’还是为很多重工业企业留有余地的。在西方，真正意义上的循环经济是实现‘零排放’，这对我国的企业来说目前很难实现，所以法律的规定考虑到了现实。”

　　清华大学环境科学与工程系教授张天柱介绍，我国的立法对“减量化”的内涵进行了修正，将国际上的“废物减量”的概念修改为“物质减量”：一是输入经济系统的资源减量，这包括一般资源能源，特别是不可再生资源以及有毒有害物质使用量的减少，还包括资源的综合开发，可再生资源的使用替代等；二是经济系统输出端的废物减量，包括各种废物的产生量，特别是直接损害环境安全健康的有毒有害的污染物质产生量。

　　此外，草案还对产品过度包装进行了限制，并规定，将对电、气、自来水等资源性产品根据需要实行累进加价收费制度。

　　地方投资门槛提高

　　循环经济法的“硬规定”也引起一些地方政府担心，他们担心会影响到当地很多重工业的发展，进而影响到地方经济的发展。

　　朱明说，“现在仍有很多重工业企业提不起对循环经济的热心。因为这需要大量资金投入，却没有相应的经济回报，企业没有积极性，草草应付检查。”

　　朱明建议，可以进行商业化运作的循环经济模式。如果可以立即获得经济效益，企业一般都会自主采纳。而对于公益性的基础建设，需要国家来进行投资支持和统一规划，比如建设垃圾处理和污水处理中心等废弃物转化中心。

　　实际上，循环经济的实质是没有废物，“垃圾是放错了地方的资源。”生产一种产品的废弃物可以成为另一种产品的原料。一旦这样的链条生产环环相扣，产生了经济效益，企业就将趋之若鹜了。

　　朱明表示，循环经济法的实施将必然提高地方投资项目的准入门槛，但这有利于增长方式的转变。“地方政府对投资越是饥不择食，越会出现高能耗、高排放企业的扎堆。相反，优质企业的进入能够促进地方经济的集约化发展，尤其是循环经济的发展，对于当地政府通过中央的环评也有好处。”

　　关于法律的实施，很多专家希望加强细则规定和执法监督力度，破除地方保护主义。张天柱还提醒，要防止一些地方炒作概念，借口循环经济搞重复建设。同时，在具体法律实施细则的制定上，不会超过大多数企业的承受力度。

　　冯之浚介绍，为增强该法的可操作性，目前国务院及有关部门正在组织制定或修订有关配套法规和标准，包括：废弃电器电子产品回收处理管理条例、循环经济评价指标体系及其考核规定、包装物回收利用管理办法、关于促进资源节约和环境保护价格机制的意见以及涉及节水、节地、节材、矿产资源综合利用、废物回收与再利用、清洁生产等领域的有关标准。

　　除了这26项配套法规、规章和规划，以及64项已经制定正在实施的相关法规、规章和规划外，还有300多项相关标准列入今明两年的编制计划。

　　【相关】循环经济立法的主要制度构建

　　一、建立循环经济规划制度。县级以上政府在编制国民经济和社会发展规划、区域规划以及城乡建设、科学技术发展等规划时，都应明确提出发展循环经济的目标和要求；其次，对编制程序和包括资源产出率、废物再利用和资源化率等具体指标都有明确要求。这些将成为政府评价考核的依据。

　　二、建立抑制资源浪费和污染物排放的总量调控制度。明确要求各级政府必须依据上级政府制定的本区域污染物排放总量控制指标和建设用地、生产用水总量控制指标，规划和调整本行政区域的经济和产业结构，不能突破本地的环境容量和资源承载力。

　　三、建立以生产者为主的责任延伸制度。将生产者的责任从单纯的生产阶段、产品使用阶段延伸到产品废弃后的回收、利用和处置阶段,对生产者在产品废弃后应当承担的回收、利用、处置等责任提出明确要求。

　　四、强化对重点行业的高耗能、高耗水企业进行重点管理。对钢铁、有色金属、煤炭、电力、石油石化、

化工、建材、建筑、造纸、印染等行业内，年综合能源消费量、用水量超过国家规定总量的重点企业，实行重点管理制度。重点企业应当制定严于国家标准或者行业标准的能耗和水耗企业标准，并按规定进行审核。

　　五、强化产业政策的规范和引导。

国家发改委将会同环保等有关主管部门定期发布鼓励、限制和淘汰的技术、工艺、设备、材料和产品名录，禁止生产、进口或者采用列入淘汰名录的技术、工艺、设备、材料和产品。

　　六、建立激励机制。具体包括：建立循环经济发展转向资金；对循环经济重大科技攻关项目实行财政支持；对促进循环经济发展的活动给予税收优惠；对有关循环经济项目实行投资倾斜；实行有利于循环经济发展的价格、收费等政策措施。

　　七、建立法律责任追究制度。对各类主体不履行法定义务的行为规定相应的罚则。