能源法三难题

　　本刊记者 赵剑飞 李其谚/文

　　谁来主管？谁来监管？如何问责？

　　十天不到，能源法工作稿已从第三稿变成了第四稿。

　　7月2日，国家能源领导小组办公室副主任徐锭明还对外界表示，《能源法》草案第三稿修改以后，将向社会征求意见。然而，计划赶不上变化，《财经》记者从能源法起草专家组获悉，目前草案第四稿已经完成，并下发至各相关单位。

　　7月底，起草专家组将邀请部分省市发改委人员和企业征求意见。届时，国家发改委主任、国家能源领导小组办公室主任马凯亦将与会并听取意见。

　　第四稿是否将成为向社会征求意见稿，现在仍然难言结果。“如果说这次意见并不是很大，或者大家觉得比较成熟，可能。”一位能源法起草专家组专家告诉《财经》记者，但同为能源法起草专家组专家的副组长叶荣泗则表示：“有些事情没有研究清楚，出征求意见稿难度挺大。”

　　在上世纪90年代初成立能源部的初期，能源法的酝酿和制订工作一度曾轰轰烈烈地进行，而后随着体制变化，能源法的制订工作一度搁浅。2007年能源法立法工作再度重启，此次国家能源办、国家发改委、国务院法制办等15个部委共同进行编制，阵容强大，但同时涉及的利益主体和面临的问题也更广泛。

　　种种难题之中，最大的依然是绕不开的能源监管主体设立问题。从立法进展情况来看，这并不是一个容易解决的问题。

　　据《财经》记者了解，在能源法工作稿第一稿中曾提出过“能源主管部门”和“能源监管机构”两个能源监管主体，并大致规定了“能源主管部门”和“能源监管机构”各自的职责——尽管对二者管理权限没有明确界定，但大致可以看出未来设立能源部与能源监管两个部门分治的前景。

　　到工作稿第二稿，“能源监管机构”提法即已消失，管理主体均称为“国务院能源主管部门”。

　　“这意味着，本应由能源监管机构和能源行业协会承担的职责，一并划归了能源主管部门，似乎又回到了计划经济时代‘大一统’的管理模式之下。”电监会一位官员透露。

　　能源法工作稿第二稿在总则中明确提出，“国务院能源主管部门对全国能源实行统一管理。国务院有关部门在各自的职责范围内负责有关能源管理工作，并接受能源主管部门的业务指导” 。

　　能源法起草专家组常驻专家肖国兴表示，建立强势的能源主管部门和建立比较明确的能源监管机构，是两个不同的概念，这两个东西并不相悖。他认为中国可能更适合采纳像德国或英国模式，在能源主管部门下面设立相对独立的监管机构。原因一是中国能源市场发育成熟度不够，二是从行政体制上看，监管机构完全独立不可接受，认知度不够。

　　“整体来看，市场化程度远远没有达到让能源监管独立的程度。你独立干嘛？独立后什么也做不成。”肖国兴说。

　　在他看来，无论是否成立能源监管委员会，首要的问题是确立统一的能源主管部门。“现在有十来个部门管理能源，从中国的现实情况来看，运行成本过高，行政效率过低。”

　　近年来，中国能源管理一直面临“九龙治水”的局面，责权分摊在十几个部委之中。今后能源主管部门与政府其他部门的责权分工，亦是业内人士关注的焦点。

　　能源法起草专家组常驻专家之一吴钟瑚也赞同建立统一的能源管理机制比较合适，“但是统一到什么程度，叫什么名字，可能都得等待2008年人大换届。”

　　是否将成立能源部？叶荣泗表示，说不清楚，还是那12个字——“很重要，很必要，有可能，不一定”。今年“五一”前夕，在中国《能源法》国际研讨会上，叶荣泗曾用这12字来回答外国专家提出的同样问题(参见《财经》2007年第10期“争议能源部”)。

　　据《财经》记者了解，在能源法的初稿中，规定“国务院各部门按照责权分工，负责相关的能源管理工作，并接受国务院能源主管部门的业务指导”。从二稿开始，增加了“国务院建立能源主管部门与其他相关部门的能源工作协调机制”。但对于责任与权力的划分，仍无具体规定。

　　吴钟瑚表示，作为政府部门或者相当一级负责人，如何承担责任、如何问责，如何建立制度保障，也是很大的问题。叶荣泗对《财经》记者承认，现在写到法律责任一章，出现了很多难点。

　　据吴钟瑚透露，原来能源法想提出一些量化指标，但是从节能减排指标来看，要是在法律中作过于具体的规定，执行起来会有难度。

　　此外，在工作稿第二稿中曾写明，“各级人民政府在制定的能源规划中应当明确能源替代的目标和相关政策”。但专家们说，这些相关的硬性指标在第三稿、第四稿里已经消失，虽然这些问题仍在争论中。

　　此前曾有媒体报道称能源法7月就会向社会公开征求意见，但专家们告诉《财经》记者，这几无可能。“如果一两个月内能面世就算够快了。”吴钟瑚说。

　　依照计划，能源法将于今年年底上报国务院。但对于这一日程表能否实现，参与各方情绪并非一派乐观。国家能源领导小组办公室一位官员称：“如果一些关键问题达不成共识，长期搁置的可能也是有的。”