政府采购制度完善应提到改革日程

　　王迎春

　　“把政府采购的首要宗旨仍定位于提高财政资金的使用效益，现在看来显得过于狭窄。政府采购必须服务于政府的中心工作，尤其是服务于政府的核心职能。如果能尽快修订《政府采购法》，把这个内容写进去，那么政府采购就全盘皆活，政府采购工作就有更大发展前途，政府采购制度更具生命力。”日前，清华大学教授于安在本报进行座谈时阐述了他的最新观点。　

　　适时修订立法是自然的和必要的

　　于安认为，政府职能按照社会需求的变化经常进行调整，与政府活动有关的法律也进行相应的修订是自然的，也是必要的。《政府采购法》颁布到现在，几年来的实践表明，政府采购制度已到了转折的时候，也就是说到了更新期。于安说，这种更新是很正常的。任何立法都有局限性，新的社会需求的出现都可能构成对法律修订的要求。尤其是关于政府活动的法律，必须根据社会对政府的要求和政府职能的调整，及时地进行修订。这是符合公法变化原理的。

　　于安分析道，现在说政府采购到了制度转折和进入制度调整期，主要因为两大因素：从国际来讲，就是中国要加入世界贸易组织的《政府采购协定》(以下称GPA)；从国内来讲，就是要提高政府采购效率和有效杜绝腐败。　

　　加入GPA是改革制度的重要推动力

　　加入GPA是我国政府采购政策发生重大调整的契机。如果我国在法律制度上承认和接受GPA，那么势必导致我国政府采购法律制度的重新构建。

　　于安介绍说，在加入GPA的技术性磋商和正式谈判准备过程中发现，我国现行政府采购制度与GPA的差距明显地表现出来，严重影响着达成共识的进度和程度。其中一个重要原因就是我国《政府采购法》与GPA法律制度存在重大差异。加入GPA不仅是政府采购市场的对外开放，更重要的是在法律制度上对GPA的引入。因此，目前的关键问题是国内政府采购法律制度与GPA的法律制度必须一致化，市场开放程度只是反映法律制度的适用范围而已。可以说，加入GPA已成为制度转折的推动力之一。

　　说起我国现行政府采购制度与GPA的差异，于安认为至少有3点不同：采购实体限于国家机关、事业单位和团体组织等公共机构，没有包括企业；政府采购活动主要适用民商事合同规则，体现公法作用不充分；权利救济制度中采购实体不能成为行政诉讼的被告人。出现这种差异的原因有二：一是在政府采购立法上，《政府采购法》和《招标投标法》都把政府采购行为定位于民商事行为，不承认它是政府活动的一种方式，所以也就不能作为行政诉讼司法审查的对象；二是在行政法上，总体上仍然以命令式行政行为作为主要规范对象，行政合同和行政协议没有进入主流，对采购行为的法律性质更是莫衷一是。

　　通过制度改革适应政府民生职能和提高采购供给效率

　　原来我们更多注重资金使用效益，造成资金使用效益与采购供给效率之间不平衡。其中一个理由是，供给效率下降是实行公开、公正原则的必然代价。现在看来这个理由受到普遍质疑。供给效率低下已经构成挑战现行制度的重要方面，不但影响社会对集中采购机构的认可程度，更重要的是影响政府职能的实现。现在改进政府采购工作的关键思路，是怎样通过政府采购来更有效地实现政府民生职能。更好地为政府实施民生职能服务，是整个政府采购工作的主题，也包括制度改革的工作。政府实现民生职能，不仅通过国家机关、事业单位和团体组织，还会通过国有企业的活动，以至于采用将政府服务职能向民营单位承包的方式。这样一来，采购实体的范围就扩大了。实现政府民生职能的采购资金，也不一定限于财政性资金。政府可以通过不同方式，动员财政以外的资金投入到公共教育、公共医疗等行业，这些行业的公共采购资金就多样化了。因此只是按照财政资金的供给和使用来设计政府采购制度，当然就不再合乎时宜了。当然最重要的是，不能将政府采购行为只是看作是一个民事或者商业采购行为，更应当看作是政府利用市场机制实现公共职能的一个方式，是一个实现国家公共利益的行为。因此，政府采购活动应当首先受到公法合同规则的支配。

　　提高采购供给效率的出路，是考虑简化采购程序，其中包括简化采购争议的处理程序。2004年欧洲联盟公共采购制度改革的基本宗旨，就是简化程序，提高效率。这一经验制度值得研究和借鉴。

　　谈判的过程就是酝酿制度改革的过程

　　加入GPA的谈判一方面是审议我们的体制，是否有加入GPA制度的基础，另一方面是在这个基础上来谈判它的适用范围，谈判主要是讲市场开放，市场开放是来解决制度的适用范围问题。于安认为，谈判的过程就是酝酿国内制度改革的过程。一旦谈判成功，就可以按照符合国际标准的制度来开放市场，国内外供应商可以进行有秩序的竞争。

　　国内要求提高效率，国际上要求制度一致化。这两方面都在推动制度的改革。如果不进行改革，就会日益降低人们对政府采购的认可度。因此，政府采购制度改革势在必行。