农信社改革得失调查

　　农村信用社改革试点在“花钱买机制”并最终建立商业可持续的发展模式方面，已经做了什么——还需要做什么？

　　□ 谢平 徐忠 沈明高/文

　　种种迹象表明，自2002年启动的农村金融改革正在进入新的发展阶段。有消息称，12 月中下旬，国务院将听取有关农村金融一揽子意见的汇报。

　　按照中国人民银行行长助理易纲的说法，农村金融改革主要包括七个方面：农信社、邮政储蓄、小额信贷、农业银行、农业发展银行、民间融资、扶贫贷款等。在农村金融领域，农信社以体量最大,在农村覆盖面最广，显得最为重要。

　　2002年中央5号文件是启动农信社改革的指引性文件，2003年国务院15号文件则确定了总体改革方案：确定了农信社为社区性金融机构，交由省级地方政府管理，银监会实施监管，并推出了浙江、山东、江西、贵州、吉林、重庆、陕西和江苏八省市的试点；2004后至今，农信社改革迅速席卷到全国29个省市。

　　然而事隔两年后，对于农信社改革的成效评价开始出现迥然不同的意见。

　　一种意见以银监会合作金融部为主，认为农信社改革取得了空前的阶段性成功。在今年秋季，合作部总结经验时称，农信社已经扭转了近十年的资不抵债、全行业亏损，到今年年底资本充足率达到4%、全行业恢复盈利；预计到明年年底，将有150家到200家农村商业银行和农村合作银行诞生……取得了“了不起的成功”。

　　另一种意见则认为，农信社改革只是财务重组上获得了成功，但在治理结构、管理模式、监管模式、经营机制转换等、信息质量和披露等多方面仍然存在着严重问题。在中央对农信社改革提供的两种资金支持方式(再贷款和专项票据)中，几乎所有省份采取了不用偿还的专项票据，但是票据的兑付条件是农信社需要达到央行预设的若干指标，包括法人治理结构、降低不良贷款的比例、转换经营机制等等。

　　2006年一季度，农信社改革将迎来第一个票据兑付期的高潮。然而,央行能否认可目前的农信社改革成果，按期兑付票据？更进一步，即使央行最终按期兑付，是否就可以做出结论，国家为此支付的1650亿元改革成本已经换来了机制转换？

　　更激烈的意见认为，目前的整个农信社改革方案远远偏离了正确的轨道;原有的既得利益者牢牢把持着对农信社的管理权，不愿意把管理权交给农信社真正的所有者。因此,应对农信社的监管体系进行重新梳理，建议考虑建立中央-地方两级监管模式。

　　同时令人关注的,是主导农信社改革的监管层在近期的一系列人事变动：主管农信社改革的副主席李伟已于11月调任国有资产管理委员会副主任;原银监会合作金融部主任张功平退休，接替者并非合作金融部第一副主任李均峰，而是来自黑龙江的银监局局长臧景范。作为原全国3万家农信社监管者的合作金融部，是银监会最庞大的部门之一。

　　农信社改革效果究竟如何，下一步应往何处去？值此歧路徘徊之际，《财经》决定编发原中国人民银行金融稳定局局长谢平等人对第一批试点八省49家农信联社进行调查的研究报告，对于相关问题进行一一回答。

　　——编者

　　2003年6月27日，国务院印发了《深化农村信用社改革试点方案》(国发[2003]15号，下称国务院15号文件)，吉林、浙江、江苏等八个省(市)作为第一批试点单位，参加了深化农村信用社改革试点工作。随后，2004年8月，国务院决定将深化农村信用社改革试点扩大到另外21个省(区、市)。

　　时至今日，作为第一批试点的八省农信社改革启动已逾两年，目前各界对这一改革成效的评价仍然存在着较大分歧。全面评价农村信用社改革试点，将有利于进一步推进信用社改革，进而为农村金融配套改革提供思路。

　　中国人民银行行长周小川在农村信用社改革之初，就提出农村金融改革要“花钱买机制”，概括而言，可归纳为三句话：一是正视历史包袱；二是提供持续的正向激励机制；三是特别注重防范道德风险。本文将从“花钱买机制”这一角度，分析农村信用社改革试点在建立商业可持续的发展模式方面已做了什么，还需要做什么。

　　“花钱买机制”的目标包括三个方面：一是完善农村信用社的治理结构；二是通过省级政府，创造农村信用社商业可持续发展的生态环境，包括避免地方政府干预信用社的经营，地方政府帮助信用社清收不良贷款，打击逃废债等；三是支持当地经济发展，使当地经济金融良性循环。

　　换言之，评价信用社试点改革能否达成“花钱买机制”的目标的一项核心内容，在于是否建立了一个商业可持续发展的信用社体制。

　　为了更好评价农村信用社改革成功经验和存在的向题，我们对第一批试点八个省的49个县(市)信用社联社和第二批试点的23个县(市)联社进行了问卷调查。

　　本次问卷调查获得的资料涵盖了2000年至2004年的数据。这样既可了解信用社改革和发展的历史，纵向比较农信社改革前后变化，也能横向比较农村信用社改革在地区间的差异。同时，为了更准确反映不同地区和不同发展水平农信社的情况，样本分别从东、中、西不同省份选取，在同一省份也兼顾好、中、差的信用社。

　　省联社模式利弊

　　此次改革重组，最终显示重点落在了尽快落实优惠政策上

　　从2003年开始的农村信用社改革试点，是中国金融改革方式的创新。其主要特点是，将过去由中央推动的信用社改革改为由省政府推动。这一改革方式转变的最大好处，是允许各地按照各自的实际情况和需要因地制宜地制定改革方案。

　　信用社改革试点的初衷是赋予地方政府更大的自主权，同时承担相应的自主决策责任，实现权利与义务的平衡。

　　调查发现(见图1)，在第一批改革试点省份中，有超过61%的县联社认为此轮改革是省级政府牵头的，22%的联社认为是由银监会推动，另有4%的联社认为由人民银行负责。在第二批改革试点中，这些看法基本上一致，认为由省级政府、省联社牵头的占60%，认为银监会或人民银行负责的占30%。这既反映地方政府在此轮改革中发挥了很大的作用，也反映了监管理部门的作用和影响力。　　

　　在对联社主任发放的问卷中，我们请联社主任按照国务院15号文件的精神和当地的实际需要，提出他们认为适合的信用社管理模式，如图2所示。尽管有75%的联社选择了省联社作为农村信用社省级政府管理模式的选择，但仍然有25%的信用社选择了信用社协会、地方金融办和地方金融监管办。这些多样性的需要，在这两轮的信用社改革试点中没有充分体现出来。

　　目前，除北京、上海、天津成立以市为单位的农村商业银行或合作银行，其他各省市区均采用了省联社模式。仅仅省联社一种模式，而没有其他试点模式，改革的风险很大。没有比较，很难证明省联社模式是否是适合各地需要的最佳管理模式。省联社模式事实上是“只能成功不能失败”，因为即使省联社模式被证明是失败的改革模式，也无法找出更好的替代模式，这无疑将增加改革中的道德风险。

　　在信用社试点改革中，部分地方政府曾经出具了股金分红补贴的扶持承诺函，但扶持资金往往难以到位。显然，目前各地政府承诺对亏损信用社的新股东提供分红补贴是不可信的。这只是地方政府鼓励更多新股东入股信用社，以达到中央银行票据发行和兑付要求采取的虚假承诺，最终分红还必须由信用社用储户的存款来承担。

　　表1显示，第一批试点省中，有高达80.9%的信用社认为，信用社出现亏损后，地方政府不会对新股东进行补贴；第二批试点省中，也有63.6%的信用社认为地方政府不会对亏损信用社的新股东进行补贴；认为地方政府肯定会对亏损信用社的新股东进行补贴的只有10%左右。

　　另外，有60%-70%的信用社认为，试点中，地方政府曾经帮助信用社清收过不良贷款或做过工作，但效果一般。从目前各地信用社反映的情况和银监会的宣传看，则似乎清收不良贷款效果显著。在信用社清收的不良贷款中，以物抵贷形式占比很高，农信社将其作为完成清收不良贷款降幅任务和提高资本充足率的有效方法，这在吉林省的农信社中表现较为突出。

　　关于改革完成后地方政府是否仍然会帮助信用社清收不良贷款问题，绝大多数信用社的回答是不肯定的。第一批试点的信用社中有58.7%认为有可能，第二批信用社有87%认为有可能。这表明，改革的优惠政策对地方政府的激励在短期内是肯定的，但中长期是不确定的。　　

　　不可否认的是，试点地区地方政府对信用社比以前更关心了，但所做的努力主要目的是要达到兑付人民银行专项票据的要求。这次改革重组，最终显示重点落在了尽快落实优惠政策上。

　　股权结构：谁入股了农信社？

　　亏损的信用社只能吸引“存款化股金”，最终强化了信用社的内部人控制

　　治理结构改革是“花钱买机制”的核心。现代金融中介理论发现，金融机构的治理结构是环环相扣的，只有不同的部分共同作用，才能为金融机构管理层提供一个正确的激励机制和约束机制。一般情况下，一个金融机构的激励和监督约束供给来自几个渠道，即出资人或股东、储户，外部约束(如评级机构等其他中介机构)和金融监管部门。

　　在改革前，中国农村信用社的所有制结构是按照合作制的原则来设计的，但有其形而无其实，主要表现为责任与利益脱钩。

　　信用社改革试点从重构其股权结构开始，在增资扩股方面取得了明显的成效(表2)。从信用社股东人数与股本金状况看，第一批试点省股东数骤降，自2002年每个联社平均52169个股东，下降至2004年的27898个股东；但同时股本金急剧增加，从2002年的每个联社的2633万元上升至13090万元。

　　从现有第二批试点的信用社联社看，股东数有所增加，从每个联社的17812个上升至19263个，股本金仅从736万元增加到1159万元；同时，信用社自然人股东数始终在97%以上。　　

　　由于农信社的股权结构较为分散、监督成本过于昂贵，分散的小股东存在严重的“搭便车”心理，他们往往缺乏关心和监督农村信用社经营的激励。在信用社改革的实践中，解决这一问题的通常做法，是通过由众多的小股东选举股东代表的方式行使股东的权利，增加了一层代理人成本。实践的结果可能会出现权力过度集中，内部人控制问题十分严重，缺乏制约。

　　从新募集股份的股东结构看，自然人入股人数多但入股资金少。表3显示，第一批试点省吸收的股金中，平均每个自然人的资格股股金为0.3万元，投资股股金也仅为0.8万元。第二批试点省的自然人股本金更少，企业股东的人数不到总股东数的2%，但所持有的股份高达20%-30%。　　

　　获得定期分红是股东应有的权利，但是，股东分红的水平必须与承担的风险相对称。长期以来信用社的分红水平低或不分红，表4反映了信用社2001-2004年分红情况。

　　第一批改革试点省在2001-2003年间分红的联社不足一半，2004年这一比例迅速提高到87.2%；实施了分红的联社的平均分红水平从2001年至2004年变化不大，均维持在6%左右。

　　2004年第二批改革试点的联社中，分红的联社的比例一直低于25%；分红水平略低于第一批试点省。

　　图3描述了新募集股本的分红分布情况。从中可以看出，对第一组试点省份而言，尽管平均分红水平接近6%，但最高分红水平高达15%，有不少在5%-10%之间。与第二批改革试点相比，第一批试点省的分红水平差异较大，这反映出新股东要求的回报的差异，这些差异可以由股东所面临的机会成本不同来解释。

　　由于第二批试点省的信用社还没有进入新股分红期，不需要对新股东的投资回报要求做出反应。平均而言，新股东要求的回报超出信用社平均资金成本近三倍，这样的回报水平超出了信用社的承受能力，对改革以后的信用社无疑是巨大的负担。　　

　　在信用社经营机制未转换、又存在大量亏损的情况下，农户和个体工商户是不可能愿意入股的；入股目的只可能有两个，一是为了获得贷款服务；二是获得比存款更高的利率回报。在改革过渡期间，一些信用社继续实行保证社员(股东)利益的稳定政策。一些信用社在应付利息中列支分红资金，还有一些信用社由地方政府用预算资金承诺一定的分红回报。这样一来，股东就更不可能关心信用社的经营管理和长远发展。

　　此外，部分农村信用社为达到中央银行专项票据申请条件，采用分配任务、以贷入股、存款股金化等手段募集股金；在宣传上夸大入股收益，淡化风险提示，以利于完成增资扩股计划。甚至有的社单方面将100股以上资格股全部认定为投资股。

　　事实上，赢利的信用社不愿大股东加入，农户和个体工商户又不愿加入亏损的信用社，结果亏损的信用社只能通过存款化股金，达到人民银行专项票据兑付条件，最终强化了信用社的内部人控制。

　　治理结构：

　　决策机制与代理人成本

　　股东并没有选择经营者的权力，当然同时也失去了经营者的忠诚

　　改革信用社的决策机制，是完善治理结构的一个重要组成部分，其核心是实现信用社主任的责权利的统一。在公司治理中，股东是经营者责权利统一的直接受益者，因而也是治理结构完善的主要推动者，从这个角度说，股东权利的完整性直接决定了治理结构的有效性。

　　在现有的信用社改革试点中，经营者并不必然要求对股东负责，这是因为股东并没有被赋予选择经营者的权力。信用社主任仍是上级任命制，甚至民间称存在一个“主任市场”，相关任命非常微妙，必要时还要“跑北京”，只有极少数信用社主任是由股东大会任命的。表5显示，56.5%的联社主任认为，他们的任免是省联社的权力而不是股东的权力，只有不到20%的信用社认为是信用社的股东。

　　更为重要的是，作为治理结构核心的联社主任的任命，在改革前后并没有很大的差别。有高达78.2%的联社主任认为，其任命与改革前相比没有差别或差别不大，认为有实质性差别的只有21.7%。

　　与之相应的是，失去了经营者选择权的股东同样失去了经营者对其的忠诚度。调查发现，尽管有58.3%的联社主任认识到试点改革后，农村信用社主任应对信用社股东负责，但有三分之二的联社主任同时也承认，在信用社主任应该对谁负责方面，改革前没有差别或差别不大(表6)。

　　另外，有64.6%的联社主任认为重大决策应由理事会拍板，类似地，有61.4%的信用社认为改革前后没什么差别或差别不大。

　　目前，农村信用社改革热衷于理事长和主任分开，成立“二会”，只追求治理结构的形式，不关注治理结构的实质，是无法完善农村信用社的治理结构的。

　　在公司治理结构中，解决代理人成本是决定公司组织形式的主要因素。由股东委托经营人经营的方式，只有在代理人成本足够低的情况下才可能实现；而当代理人成本过高时，家庭企业则是一种可能的替代选择，信用社也不例外。

　　为了了解信用社中存在的代理人成本，我们请联社主任对下列假设性的问题进行评论，即“如果信用社私有化以后，本机构归你所有，你将会怎么做？”有52%的联社主任认为应该降低经营成本，有16.5%认为应该通过扩大贷款规模增加盈利；认为仍可按现有经营方式保持不变的只占14.1%。这种私有化前后信用社主任在“精打细算”方面的差异，是现有信用社体制代理人成本的一种表现。

　　由于信用社的责权利不一致，经营者无需承担责任，奢华消费、职工福利最大化的目标非常明显，总体代理人成本很高。从表7可以知道，近年来农信社的人均营业费用一直不断上升，从2000年的人均4万元多上升到2004年的人均7万元多。当然，不同农信社之间的差距一直很大，2000年，农信社最多的人均费用是最少的6.6倍，2004年农信社最多的人均费用是最少的4.9倍。

　　从地区分布看，2001-2004年间，中国东、中、西部地区信用社职工的人均费用一直在提高，但差距在拉大，尤其是西部地区远高于中部地区。比如宁夏的信用社人均费用在2004年增幅高达12.7%，令人印象深刻。

　　农村信用社改革后，信用社的人均费用除了重庆和贵州略有下降，其他地区都有较大幅度的上升。这一趋势与第二轮改革试点的地区没有明显的差异。这表明，信用社改革没有在控制和降低费用方面产生影响。

　　盈利绩效的背后

　　改革并未带来盈利能力的提高，信用社的盈利主要来自优惠政策

　　自2000年以来，随着整个宏观经济形势的好转和中央落实支农政策到位，农村信用社的经营状况一直在不断改善。从表8的资料看，2000年样本联社税前平均亏损近300万元，税后亏损约为450万元。

　　此后，信用社的盈利状况逐年改善。到2003年底，样本联社平均税前盈利670万元，税后盈利也达到了450万元；2004年，信用社的盈利几乎翻了一番。然而这样的盈利却是所谓“全行业”加总的水平，因此实际上带有“转移支付”的概念，如果除去上海、北京、浙江等几个发达省市的数据，盈利状况不容乐观。

　　而且，2003年后的盈利都隐含了补贴。如果将2003年的税后利润加上税收减免和中央银行票据获得利息，就与2004年信用社的税后利润相差无几。根据表9，如果信用社2003年平均税后利润约为450万元，税收减免约为600万元，以及平均8880万元的央行票据按利率1.89%计息170万元，那么，2004年的税后利润应为1220万元，仅比2004年实际税后利润少320万元。

　　这一部分的盈利可能主要来自贷款利率的提高。改革并未带来盈利能力的提高，信用社的盈利主要来自优惠政策。

　　与此同时，农村信用社账面不良贷款占比(指逾期贷款、呆滞贷款和呆账贷款之和与贷款余额比)逐年下降。

　　但是，如果将已清收的不良贷款同时考虑在内，全部不良贷款的占比则远比账面反映的高。从表10中可以看出，不良贷款占比最高的年份曾经高达60%左右，其中大约有一半的不良贷款已经清收完毕；再加上贷款规模的激剧扩张，成为不良贷款占比下降的主要原因。

　　就前一途径而言，对第一批试点省的信用社来说，通过清收的办法降低不良率的可能性已经不大，利用盈利核销不良贷款可能是主要的途径。

　　2004年第一批试点信用社的平均不良贷款规模是15811万元，相当于2004年税前盈利的七倍和税后盈利的十倍。考虑到县联社是单独核算的，计算单个联社不良贷款与税后盈利之比得出的平均倍数更高达20倍；也就是说，按照2004年的盈利能力，有一半以上的联社需要长达20年的时间才能全部核销现有的不良贷款。如果将央行票据考虑在内，可能也需要十年左右的时间。

　　更大的问题在于农信社数据的真实性得不到充分的保证。信用社的所有财务数据至今未接受外部

审计，资产评估制度比较虚。

　　“支农”与农信社改革

　　信用社改革过分强调抵押贷款，有可能加剧了农户贷款难而不是相反

　　农村信用社改革的基本方向是商业化运作，但是在很多地区，农村信用社是当地惟一正规金融机构，“支持三农”的重任自然也就落到了他们身上。现在的问题是，农村信用社究竟应该支持“三农”中的有效信用需求部分，还是应该满足涉及“三农”的所有信用需求？支持“三农”，与农村信用社的商业可持续发展是不是存在冲突？

　　从信用社贷款中农户个人贷款的平均数，信用社贷款中有60%左右为农户贷款(从农户调查结果往往与此相距甚远，可能信用社将个体工商户的贷款也算作农户贷款)。第一批试点信用社的农户贷款比例，从2001年的54%逐年提高到2003年的60%，这一趋势在2004年得以保持。

　　从这些数字看，信用社改革试点对农户贷款的影响不大。比较而言，第二批试点信用社的农户贷款比例在2001-2004年间基本稳定。

　　为了进一步分析信用社农户贷款的增加，我们将第一批试点信用社按2000年的农户贷款比例，等分成高、中、低三组。图4反映了这三组2000-2004年间农户贷款比例的交化。

　　从图中可以看出，农户贷款占比增加较快的是占比最低的一组，在过去四年间呈现持续上升的势头；其他两组在这四年中相对稳定，占比最高组在2004年略有上升，占比中等组则稍有下降。

　　这些结果表明，信用社改革试点在增加信用社农户贷款中的作用有限；农户贷款占比高的地区(即相对较为贫困的地区)，农户贷款的平均占比已经高达90%，很难再有进一步的提高；农户贷款占比居中的地区(即中等发达地区)，农户种养业专业化使得农户贷款有增长的空间，属于该增长没有增长的地区；农户贷款占比较低的地区的经济发展水平较高，农户贷款增长的主要来源为非农活动和消费贷款，占比提高有的速度虽然较快，但显然不是出于支持“三农”的目的。

　　另外，从农户的实际借款情况看，信用社也只能满足部分农户的信用需求。据对陕西省十个县近400户农户的调查，从信用社获得贷款的农户约占五分之一，有高达54%的农户没有任何借款，其他农户从亲戚朋友等民间渠道借款。

　　这显示，陕西信用社的主要竞争对手，是亲戚朋友之间的互助性无息借贷；由于商业性民间借贷不是很发达，信用社在农村商业信贷市场上拥有垄断的市场力量。

　　然而，与民间借贷关注信誉、未来的现金流和无限责任不同，信用社贷款更加注重抵押品的数量和质量。对第一批试点信用社而言，改革试点没有对信用贷款产生明显的影响，第二批试点信用社的信用贷款比同期更有明显的下降。信用社过度强调抵押品而不是利用其自身的信息优势甄别优质贷款客户，是农户贷款难、民间借贷趋于活跃的一个主要原因。

　　为了了解信用贷款是不是一种商业可持续的贷款模式，我们为联社主任专门设计了两个假设的问题：

　　其一，如果信用社私有化，你拥有自己的信用社，是否愿意发放小额信用贷款？结果表示肯定愿意的联社主任占55%，有可能的占35%。可见，小额信贷是一种可盈利的贷款模式，而且信用社私有化不是削弱了信用社支持“三农”；相反，信用社治理结构完善后，反而会考虑到垒大户的风险，农户贷款可分散风险，通过创新降低成本和风险。

　　其二，如果不愿意，原因是什么？从对这一问题的回答可看出，由于小额信贷的发放成本很高，其贷款利率又受限制，必然使得信用社为了支持“三农”，亏损也发放小额信用贷款。信用社市场化改革后，必然有部分信用社不愿发放小额信用贷款。

　　农信社的改革方向

　　如果私营信用社能够实现责权利的完整统一，应该是未来改革的选项之一

　　中国企业改革的经验告诉我们，一个有效的治理结构，可以将企业的责权利最终统一于一个或数个明确的自然人，这样的自然人可以承担企业经营好坏的最终责任；要做到这一点，该自然人必须同时拥有企业经营完整的权利和享受企业经营成果的完整权利。尽管信用社私有化不是这一次改革的选项，但是如果一个私营的信用社能够实现责权利的完整统一，应该是未来可能的选项之一。

　　首先，农村信用社私有化是不是改革的方向？表11的结果显示，第一批试点的信用社认为可能是的占45.8%，不是的占到52.1%；第二批试点的信用社认为私有化是改革方向的占30.4%，不是的占到56.5%。

　　其次，对于如果信用社私有化以后，是否愿意经营属于自己的信用社这样的问题，回答“愿意”和“可能愿意”的，在第一批试点信用社和第二试点信用社均占到90%左右。

　　第三，如果本地成立一家私人银行，能否盈利？答“肯定能”和“可能”的，第一批试点信用社达到90%以上，第二批试点信用社甚至达到100%。

　　最后，允许信用社自行决定是否采用县联社形式，是否可行，尽管这一问题与联社主任的利益相冲突，但回答“肯定行”和“可能行”的仍各占到50%左右。

    相关报道：

    农信社改革下一步