农信社改革下一步

　　改革需要两个转变：一是从单纯改革农村信用社向整体农村金融改革转变；二是从管理向监管转变，将农村信用社的管理权从银监会和省联社向股东移交

　　□ 谢平 徐忠 沈明高/文

　　2003年开始的农村信用社改革试点，是中国金融改革中首次将中国企业改革的成功经 验引入到金融改革中；即将改革的推动权从中央下放到地方，将改制引入到金融机构中。改革方式的创新，对中国未来农村金融改革和发展具有重大的历史意义。

　　具体地，这次农村信用社改革在以下几个方面取得了重要进展：

　　第一，与以往只给政策不给资金的改革方式不同。这次改革正视长期以来中国农村信用社承担的改革成本和各种历史包袱。表12反映了第一批农村信用社改革试点的资金成本。农村信用社改革全部完成，大约需1650亿元资金化解农村信用社的历史包袱，使得农村信用社可以公平地与其他金融机构展开竞争，减负后的农村信用社的市场价值也开始显现出来。

　　第二，对原本以合作制为基础的农村信用社进行大规模的股权改革，并首次增设了投资股，充实了资本金，彻底改变了“小马拉大车”的畸形制度安排，提高了抗风险能力；不仅明晰了产权，更奠定了农村信用社独立承担民事责任的基础。

　　第三，省联社的成立，是对农村信用社管理方式的一次重要改革，具有两方面的积极作用：一是明确了信用社的监督和管理权限；二是有利于规范和提高基层信用社的经营管理能力。

　　一次阶段性的改革

　　与其他领域内渐进式改革相同，这次的农村信用社改革也具有明显的阶段性特征。

　　首先，在改革试点过程中，决策者希望用一种成功的模式取代现有不成功的模式，并将信用社本身的成功视做改革的成功，从而忽视了多样化创新的需要。

　　在现有改革模式下，真正获益的只是一部分信用社，即历史包袱较重但盈利前景又相对较好的信用社；也就是说，中部地区的信用社获得较大的利益。表13表明，山东、江西、吉林三省获得的央行票据占八省的比例，远超过其贷款余额的比例，三省平均高出20个百分点。经济较不发达的重庆、陕西和贵州获得的央行票据与其贷款余额从比例上看基本相若。经济较为发达的江苏和浙江省所获得的票据占比，低于贷款余额占比20个百分点。

　　因此有理由相信，这次改革试点有可能在中部地区产生较为积极的影响，而对沿海和西部地区的影响相对较小。对沿海地区而言，农村信用社的不良贷款比率较低，其经营方式也接近于

商业银行，即使没有这次改革，仍然可以保持一个良好的发展势头。

　　问题较大的是西部省份。由于缺少足够的盈利机会和灵活的体制，商业可持续发展就很难实现。对这一部分地区而言，更为重要的是要寻找其他金融组织形式创新，而不是单纯改革现有的体制。

　　第二，现有农村信用社改革试点没有完全吸取企业改革的经验。中国国有企业改革的成功经验是“抓大放小”，中国乡镇企业改革的成功经验是改制，让企业的经营者拥有相对多数的股份；而现有的股权结构过于分散，代理人成本较高，股东或股东代表大会没有意愿，也很难对经营者形成有效的制约。

　　这一情形与早期国有企业和乡镇企业改制时过分强调职工持股的情形十分类似，而这些企业都无一例外地进行了第二次甚至第三次改制。

　　第三，农信社账面上资本充足率提高了，扭转了亏损趋势，但实质上掩盖了不同地区农村信用社由于地区差异而存在的“水土不服”问题。

　　从我们的调查看，这种资本充足率的提高主要是通过几种手段取得，即存款化股金、贷款的同时强制扣留股金、政府承诺分红补贴。通过这三种方式提高的所谓股金，必然导致产权改革与治理结构完全割裂。同时，由于这种方式给股东的回报远高于其实际资产回报，股东变相侵占了存款人的利益，实质是以存款支付红利，与成立统一法人和省联社一样，将问题掩藏，最终窟窿越积越大，形成系统风险，中央银行被迫救助。

　　　第四，信用社交给地方政府管理也没有真正落实。不可否认，八省地方政府对信用社比以前更关心了，但所做努力的主要目的，是要达到兑付人民银行专项票据的要求。这次改革重组建机构，更为重视的是尽快落实优惠政策。

　　尽管制定了《关于明确对农村信用社监督管理职责分工指导意见》(国办发[2004] 48号)，但地方政府只负责处理风险，并不承担损失；银监会只协助省政府处理风险，并不承担监管不到位的责任；人民银行仍然是信用社经营亏损和银监会监管不到位的兜底机构。

　　农业部的问卷调查显示，地方政府和省联社均认为，地方政府与银监会及其分支机构权力和责任不对称。地方政府在信用社准入、监管和退出上无自主权，却要承担信用社出风险的责任。事实上，按照目前的财政体制，信用社交给地方管理也不可能真正实现。

　　第五，存在以管理代替监管的倾向。由于不存在信用社的退出机制，监管部门难以行使退出监管的权力，退而将监管重点放在违规经营的审查上；而省联社更通过人事任命权，直接干预信用社的经营。

　　以管理代替监管的最终结果是，信用社不须承担经营不善的后果，当由于宏观经济形势变化而导致大量不良贷款时，最终风险仍由国家承担。

　　第六，农村信用社的市场约束没有建立。这一次农村信用社改革过程中，以县为单位行政组建的统一法人，以省为单位强制加入省联社，进一步强化了信用社在农村金融市场中的垄断地位。没有竞争的农村信用社改革，必然是政府推动的改革，信用社自身并无改革的动力，这样的改革是不可能取得成功的。

　　道德风险依然存在

　　国发15号文件和中央银行资金支持方案设计了一整套激励机制，来鼓励地方政府和农村信用社完善治理结构、消化历史包袱，但方案中缺乏相应的宏微观层次的约束机制。

　　约束机制主要是两点，一是是否建立了市场约束机制，二是能否防止地方政府、监管部门和信用社共谋。这两方面约束机制直接关系到信用社长期正向激励机制的建立，即既防范道德风险又不损害信用社的商业可持续发展。

　　要完善农村信用社治理结构，必须要有市场竞争；而要形成一个有效竞争的市场，就必须开放农村金融市场。建立市场约束机制就要求农村金融改革整体推进，仅仅依靠农村信用社的改革是不可能取得成功的。开放农村金融市场，是解决农村金融问题的关键。

　　开放农村金融市场必须采取市场化的方式，而不能采取行政推动方式，如是不是允许民间资本和外资入股信用社或成立新的农村金融组织，鼓励非政府组织小额信贷；是不是让民间浮出水面；是不是允许盈利信用社自主选择加入联社；是不是允许县联社自主加入省联社，保留在省联社之外，允许盈利信用社跨区兼并亏损信用社或盈利信用社之间自愿合并。

　　当然，要形成良好的市场约束机制，在开放农村金融市场的同时，还必须有一些配套措施。从监管机构来说，应建立正向激励的监管机制，因此，改革是否成功的关键，还要看银监会今后对信用社的监管如何，能不能把经营绩效差的金融机构清除出金融市场。

　　监管当局根据金融机构的资本充足率的变化采取相应的纠正措施，多次采取纠正措施仍未取得效果，应根据最小清算成本原则，在资能抵债前关闭或撤销金融机构。此外，通过建立存款保险制度，由地方政府负责，就能落到实处了。从目前农村信用社的改革方案看，是农村信用社单兵突进的改革；未能建立起市场约束机制。

　　现有的农村信用社改革方案缺乏微观机制的设计。这次改革过于强调机构合并和换牌子，忽略的恰恰是最需要改革的机制。由于股东的权利与责任严重不对称，股金变成了定期存款，股东的主要目的，是获得贷款上的便利和利息优惠。信用社的激励机制、监督机制、退市机制等与信用社经营息息相关的微观机制，在改革设计中几乎未提及，信用社还是有信贷支农的挡箭牌，道德风险问题仍没有根本解决。

　　我们还需要做什么？

　　下一步的农村信用社改革应该实现两个根本转变：一是从单纯改革农村信用社向整体农村金融改革转变，将改革的视角从农村信用社本身，移向其他可能替代农村信用社的金融组织形式；二是从管理向监管转变，将农村信用社的管理权从银监会和省联社向股东移交，同时加强对农村信用社的退出监管，在单个农村信用社的风险与农村金融风险之间建立起防火墙。

　　第一，将农村信用社的单一体制转变成多样化的农村金融体制。对第二轮改革试点的省份而言，应该允许基层信用社自主决定是否加入县(市)联社，允许一个县(市)的信用社组织两个以上的信用社联社或信用社，以利于信用社之间的竞争。在第一批改革试点省份，应该允许现有信用联社按一定的条件重新注册为商业银行，同时允许按照一定条件和程序设立新的信用社、信用互助社、贷款公司或其他金融组织形式，让不同的金融组织形式服务于细分的金融市场，解决中小企业和农户的贷款难问题。

　　第二，进一步改革信用社的股权结构。改革后的信用社体制具有合作制的外壳(如合作制要求股权较为分散)、集体企业的运作方式(经营者的责权利不统一)和政府的“脑袋”(管理当局按照政府的目标而不是商业目标管理农村信用社)。这样的制度安排，在现有的企业理论中是找不到任何根据的。一个必然的改革方向是允许一部分股东逐步拥有相对控股的位置，将责权利统一股东，由股东选择符合任职资格的经营者。为防止大股东掏空信用社，需要立法对信用社的主要股东或控股企业进行监管。

　　第三，在前两项改革的基础上，强化信用社的退出机制。其一，监管当局不应将被监管者的绩效当做其监管目标，这是股东应该关心的。监管当局的重点，是按照有关规定审核进入者资质；其二，对金融机构进行分类管理，对资产质量较差的金融机构及时提出限期改正措施；其三，对限期不能改正的金融机构实施破产。

　　第四，培育市场约束机制。金融机构的外部约束，需要一系列的金融中介机构和相配套的市场机制来完成，金融中介机构包括征信机构、信用评级机构、担保再担保机构等；市场配套机制则包括金融机构外部兼并的可能等。

　　第五，实行国家和地方分级监管。参照美国联邦和州立银行分权法案，将部分农村金融立法地方化，以推动农村金融的多样化改革；同时，将现有省联社改造为地方中小金融监管局，根据地方金融立法对中小金融机构进行监管。